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根據(jù)世界衛(wèi)生組織統(tǒng)計(jì)，煙草危害使全球800多萬人失去生命，其中約有130萬人為接觸二手煙的非吸煙者。吸煙不僅會造成肺部疾病，還與其他20多種不同亞型的癌癥有關(guān)，包括食管癌、胃癌、直腸癌、直結(jié)腸癌、肝癌等。許多研究表明，吸煙與心腦血管等方面的疾病也存在強(qiáng)關(guān)聯(lián)。

中國是世界衛(wèi)生組織創(chuàng)始成員國之一。2003年5月21日，世界衛(wèi)生大會批準(zhǔn)世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》，同年11月10日，中國正式簽署該公約。2005年8月28日，全國人民代表大會常務(wù)委員會決定批準(zhǔn)世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》（以下簡稱《公約》）。

根據(jù)《公約》指導(dǎo)原則第1條，各締約方宜使人人了解煙草消費(fèi)和接觸煙草煙霧造成的健康后果、成癮性和致命威脅，并宜在適當(dāng)?shù)恼墑e考慮有效的立法、實(shí)施、行政或其他措施，以保護(hù)所有人免于接觸煙草煙霧。公約第Ⅲ部分減少煙草需求的措施中明確表示，以防止在室內(nèi)工作場所、公共交通工具、室內(nèi)公共場所，適當(dāng)時(shí)，包括其他公共場所接觸煙草煙霧。

2016年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》提出，到2030年，15歲以上人群吸煙率降低到20%。2019年，國家衛(wèi)生健康委發(fā)布的《健康中國行動（2019—2030年）》在控?zé)熜袆幽繕?biāo)中也提出，到2030年，全面無煙法規(guī)保護(hù)的人口比例達(dá)到80%及以上。2023年，我國有44個(gè)城市新出臺或修訂了市級控?zé)熛嚓P(guān)法規(guī)。

由中國政法大學(xué)衛(wèi)生法研究中心出品的中國各省市無煙立法進(jìn)程的實(shí)時(shí)可視化地圖顯示，當(dāng)前全面無煙立法保護(hù)人口數(shù)為2.24億，占總?cè)丝诘?5.9%。如果接受我國3億人選擇吸煙的比重，還有6.56億的非吸煙人員未能獲得不接觸煙草煙霧的法律保護(hù)?！豆s》在我國通過19年以來，控?zé)熈⒎ǖ目尚行杂卸啻?？近日，記者跟隨北京大學(xué)社會化媒體研究中心走進(jìn)山東和上海，實(shí)地調(diào)研探討當(dāng)前控?zé)熈⒎ǖ墓ぷ鲗?shí)踐。

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記者在山東調(diào)研時(shí)了解到，截至目前，按照山東省政府2021年立法計(jì)劃，省控?zé)煑l例已經(jīng)納入了三類立法計(jì)劃（抓緊調(diào)查研究和起草的地方性法規(guī)），經(jīng)有關(guān)方面研究，擬將控?zé)熡嘘P(guān)條款納入《山東省愛國衛(wèi)生條例》修訂實(shí)現(xiàn)，以期達(dá)到健康中國行動的有關(guān)要求?！渡綎|省愛國衛(wèi)生條例》修訂均納入2022年和2023年山東省人大三類立法計(jì)劃。

在市級層面，自2013年青島市制定出臺了《青島市控制吸煙條例》后，濰坊市和威海市也分別于2023年初出臺了控制吸煙管理辦法?！稘?jì)南市公共場所控制吸煙條例（草案）》正在進(jìn)行立法程序，已于2022年經(jīng)濟(jì)南市人大第一輪審議，第二輪審議還未開始?！　?/p>

山東省市級立法計(jì)劃項(xiàng)目包含公共場所禁止吸煙的規(guī)定（修改）

目前，山東省的淄博、德州、濱州已把控?zé)熂{入了市級人大二類立法計(jì)劃，日照將其納入了市級人大三類立法計(jì)劃。對于地方何時(shí)能夠把立法計(jì)劃變?yōu)榱⒎ㄍㄟ^，克服控?zé)熈⒎ㄟM(jìn)程中可能存在的阻礙，德州市疾控中心健康教育所所長李敏在控?zé)煿ぷ髯剷媳硎?，參考青島和上海以往的經(jīng)驗(yàn)，如果有機(jī)會承辦大型賽事或活動，那么控?zé)煿ぷ骰虺蔀橹鬓k場地備選的重要前提之一。當(dāng)前，德州市還在每年兩會期間，通過倡議代表委員提出建議提案支持市級控?zé)熈⒎üぷ?，來加大控?zé)熈⒎ǖ目赡苄?。此外，愛國衛(wèi)生條例中關(guān)于控?zé)煿ぷ鞯倪M(jìn)一步修訂，也是德州市正在努力的方向之一。

當(dāng)前省級層面，山東一直以來都在積極地和司法廳、人大立法委員會溝通立法計(jì)劃，控?zé)熤笜?biāo)也正在納入衛(wèi)生城市的考核。如何能夠順利地在省級層面推動控?zé)熈⒎?？山東省疾控中心健康教育所所長王連森對此表示，一方面是控?zé)熉募s是否能夠在更高層面出臺具體的要求，另一方面要考慮在創(chuàng)衛(wèi)、創(chuàng)文明城等工作目標(biāo)中，控?zé)煿ぷ魇欠衲苷加懈蟮膮⒃u權(quán)重。廣大群眾對于無煙環(huán)境和健康訴求的切實(shí)反饋，也會成為控?zé)熈⒎üぷ鳠o形的推力。

山東省疾病預(yù)防控制中心的主任醫(yī)師侯家祥還強(qiáng)調(diào)，控?zé)煿ぷ髌鋵?shí)不僅僅是衛(wèi)生健康問題。研究表明，煙草也會對環(huán)境、海洋、土地等產(chǎn)生影響，需要相關(guān)負(fù)責(zé)的部門聯(lián)動去關(guān)注土地健康、海洋環(huán)境等生態(tài)問題。

雖然當(dāng)前德州市的控?zé)熈⒎ㄟ€在推進(jìn)階段，但是李敏相信，圍繞控?zé)熛嚓P(guān)的前期工作對于長遠(yuǎn)的立法規(guī)劃是十分必要的，堅(jiān)持對控?zé)熛嚓P(guān)數(shù)據(jù)做監(jiān)測可以提供基底數(shù)據(jù)就是重要的一環(huán)。如果未來能夠順利立法，那么在立法后進(jìn)行對比反饋，將有多項(xiàng)評估指標(biāo)說明這項(xiàng)立法工作的重要意義，包括對控?zé)煿ぷ鞯拿褚庹{(diào)查、當(dāng)前吸煙率的調(diào)查以及公共場所控?zé)煬F(xiàn)狀調(diào)查等。倘若沒有前期工作去積累基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，就難以評估法規(guī)對于本市人民健康還有環(huán)境發(fā)展起到的作用。

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秉持著這一初心，在持續(xù)推動立法工作之外，整個(gè)山東還通過控?zé)熆破铡⒔錈煼?wù)、試點(diǎn)創(chuàng)新等舉措，廣泛動員全省各級各單位和廣大市民積極落實(shí)控?zé)熉募s，減少二手煙的危害，讓更多的人擁有健康和清潔的環(huán)境。截至目前，山東省15歲及以上人口吸煙率已經(jīng)從2020年的22.65%降到2023年的21.39%?？梢?，只要堅(jiān)定不移地繼續(xù)推進(jìn)控?zé)熉募s工作，未來幾年將有望看到吸煙率持續(xù)下降至健康中國設(shè)定的目標(biāo)。

當(dāng)前，山東保持了全省無煙黨政機(jī)關(guān)、無煙學(xué)校、無煙醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)三個(gè)100%全覆蓋建設(shè)成果。2022年，山東省印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)全省戒煙門診規(guī)范化建設(shè)的通知》，要求規(guī)范落實(shí)5項(xiàng)制度（簡短干預(yù)戒煙制度、隨診問詢制度、轉(zhuǎn)診制度、門診登記制度和定期隨訪制度），并要求規(guī)范發(fā)放戒煙健康教育處方。目前山東全省已設(shè)置戒煙門診694家。

媒體座談會上交流分享山東省級控?zé)熈⒎ㄟM(jìn)展及實(shí)踐

山東省疾病預(yù)防控制中心主任馬吉祥表示，當(dāng)前山東省的控?zé)煿ぷ鞑⒎恰耙粍谟酪荨?，在已?jīng)出臺政策的基礎(chǔ)上，還需要通過關(guān)鍵的技術(shù)策略建立起配套機(jī)制，包括一些更加客觀的評價(jià)指標(biāo)和工具。比如通過煙霧報(bào)警器的使用來捕捉具有“瞬間性”的吸煙行為，設(shè)置新的體檢指標(biāo)“可替寧”來篩查無煙單位的吸煙者，從而真正地為不吸煙人群創(chuàng)造一個(gè)零煙霧的環(huán)境。而與此同時(shí)，他也強(qiáng)調(diào)，在室外吸煙場所的設(shè)置上也要充分地尊重吸煙者，予以吸煙者規(guī)范的吸煙空間，實(shí)現(xiàn)雙向尊重。

馬吉祥認(rèn)為，戒煙門診設(shè)立后的下個(gè)目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)控?zé)燁I(lǐng)域的醫(yī)防融合。不再只是設(shè)立一個(gè)專門的門診，而是要把這種生活方式的干預(yù)落實(shí)到每個(gè)臨床醫(yī)生的工作中。在控?zé)煿ぷ魃?，作為臨床醫(yī)生，不能只開藥物處方，還要開健康處方。健康處方的第一個(gè)就是戒煙，臨床醫(yī)生要真正做到詢問病人是否吸煙，并且要通過在病歷上寫處方的方式告訴TA要戒煙，這樣病人往往就會重視起來。

而這同時(shí)也和醫(yī)共體“防治管”的內(nèi)涵相契合，如果真正做到危險(xiǎn)因素被干預(yù)，那么未來的治療費(fèi)用就會下降，重大疾病的出現(xiàn)也可能往后推遲，從而實(shí)現(xiàn)醫(yī)保資金的更高效利用。根據(jù)主任醫(yī)師侯家祥的研究觀察，他接觸到的經(jīng)歷過戒煙的人群呈現(xiàn)出非常復(fù)雜的戒斷情況和結(jié)果。因此，控?zé)煾深A(yù)作為心理層面的行為干預(yù)工作，還需要對健康行為學(xué)做更深一步的研究，才能更好地指導(dǎo)醫(yī)師做好戒煙者的行為干預(yù)。

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據(jù)新華社記者，在近日舉辦的中國控制吸煙協(xié)會醫(yī)療機(jī)構(gòu)控?zé)熂敖】荡龠M(jìn)專業(yè)委員會成立大會暨“控?zé)熍c健康”學(xué)術(shù)研討會上，國家衛(wèi)生健康委規(guī)劃發(fā)展與信息化司副司長吳翔天表示，要持續(xù)推動無煙環(huán)境建設(shè)，將控?zé)熜套鳛橹委熁颊吖ぷ鞯闹匾獌?nèi)容之一，幫助患者實(shí)現(xiàn)健康生活方式。同時(shí)，加大對煙草依賴疾病的流行病學(xué)和臨床診療方面的科研力度，進(jìn)一步推動控?zé)煿ぷ鳌?/p>

近年來，一些地方積極推動控?zé)熈⒎üぷ?，比如《上海市公共場所控制吸煙條例》實(shí)施以來，成人吸煙率下降至19.4%；《北京市控制吸煙條例》規(guī)定公共場所、工作場所室內(nèi)環(huán)境、室外排隊(duì)等場合禁止吸煙；《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)控制吸煙條例》規(guī)定在室內(nèi)工作場所、室內(nèi)公共場所、公共交通工具內(nèi)以及學(xué)校、公園、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等室外場所禁止吸煙……

上海是中國較早開展控?zé)煿ぷ鞯某鞘兄弧?009年12月10日市人大常委會通過《上海市公共場所控制吸煙條例》（以下簡稱《條例》），并于2010年3月1日生效實(shí)施?！稐l例》是世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》在我國生效后，大陸地區(qū)首部省級人大頒布的控?zé)煹胤椒ㄒ?guī)。2010年5月1日至10月31日，第41屆世界博覽會在上海舉行。世界衛(wèi)生組織向中國政府提出，辦成第一屆“無煙世博”。上海在控?zé)熈⒎ê褪讋?chuàng)“無煙世博”的同時(shí)，開啟了“無煙上?！?.0時(shí)代。

2016年11月11日，上海市人大表決通過了《關(guān)于修改〈上海市公共場所控制吸煙條例〉的決定》，于2017年3月1日起施行，并規(guī)定室內(nèi)公共場所、室內(nèi)工作場所、公共交通工具內(nèi)禁止吸煙，實(shí)現(xiàn)室內(nèi)全面禁煙，“無煙上海”進(jìn)入2.0時(shí)代。上海市人大常委會于2022年10月28日通過《條例》修正案，并于2022年10月28日起施行。上海成為國家層面將電子煙納入監(jiān)管后，首個(gè)修訂控?zé)煼ㄒ?guī)將電子煙納入公共場所禁煙范圍的城市，此時(shí)“無煙上海”邁入3.0時(shí)代。

李敏曾在座談會上表示，在德州市控?zé)熈⒎ǖ挠懻撝?，一個(gè)很關(guān)鍵的問題就是：如果立法，誰來對違規(guī)吸煙的行為進(jìn)行執(zhí)法？記者來到已經(jīng)施行控?zé)煼ㄒ?guī)的上海市嘗試尋找可行的辦法。一般來說，吸煙是具有瞬間性的行為，且使用電子煙不會產(chǎn)生煙蒂，一旦出現(xiàn)違規(guī)吸煙的行為，會帶來一定的勸阻或執(zhí)法難度。不過，上海市健康促進(jìn)中心的工作人員表示，目前當(dāng)?shù)剡`規(guī)吸煙的線索主要是通過市民舉報(bào)接收到的，因此無煙環(huán)境的“共治共享”從一定程度上為專門的執(zhí)法團(tuán)隊(duì)削弱了這些壁壘。

社會共治強(qiáng)調(diào)政府以及多元主體（包含群團(tuán)組織、個(gè)體志愿者、公民、媒體）等共同參與。在上?？?zé)煿ぷ餍纬傻摹傲鶄€(gè)一”模式中，除了把控?zé)煿ぷ鲗懭攵鄠€(gè)重要制度之外，控?zé)煹纳鐣仓芜€重點(diǎn)體現(xiàn)在上海市多部門協(xié)同與社會共治機(jī)制、12345控?zé)熗对V熱線以及控?zé)煙崃Φ貓D的搭建中。

根據(jù)控?zé)煑l例的要求，上海市健康促進(jìn)委員會協(xié)調(diào)控?zé)煹谋O(jiān)管部門、行業(yè)主管部門以及各個(gè)協(xié)會志愿者團(tuán)體等聯(lián)合行動，形成對控?zé)煹纳鐣仓危⒅饾u形成了兩個(gè)配套制度。一個(gè)是季度監(jiān)管執(zhí)法聯(lián)絡(luò)員制度，聯(lián)絡(luò)員包括市級的橫向監(jiān)管執(zhí)法部門和行業(yè)管理部門，也包括區(qū)級相關(guān)單位。另一個(gè)是季度攻堅(jiān)專項(xiàng)執(zhí)法周行動，每個(gè)季度會有1—2周的時(shí)間，根據(jù)那段時(shí)間新出現(xiàn)的問題，有所側(cè)重、有針對性地進(jìn)行一些場所的聯(lián)合執(zhí)法。

上海在2015年將控?zé)熗对V納入了市民熱線12345的接聽范圍，2017年把市民熱線納入全民控?zé)煴O(jiān)督計(jì)劃。基于為志愿者提供一線環(huán)境巡查的線索，以及改變熱線投訴的局限性考慮，上海接下來開發(fā)了控?zé)煙崃Φ貓D來督促場所整改，以及為志愿者巡查、監(jiān)管部門提供違規(guī)吸煙的重要線索，實(shí)現(xiàn)共建共享健康城市。　

上?？?zé)煙崃Φ貓D的控?zé)焾?zhí)法流程

目前，上海市的控?zé)煿ぷ髁鞒袒究梢栽跓崃Φ貓D小程序上完成：市民提交了違規(guī)線索之后到達(dá)核心志愿者，根據(jù)地址分配工單到一線志愿者，一線志愿者負(fù)責(zé)到現(xiàn)場進(jìn)行巡查并二次復(fù)查。復(fù)查有問題的場所會被提交到區(qū)級管理員。該區(qū)域的控?zé)煿ぷ髫?fù)責(zé)同志在確認(rèn)場所和問題之后，將開具執(zhí)法建議書給到相關(guān)的執(zhí)法部門。執(zhí)法部門在線下完成執(zhí)法以后，再到線上提交結(jié)果，并同時(shí)反饋到所有的用戶端。

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截至目前，我國有24個(gè)省份出臺省級控?zé)熛嚓P(guān)法規(guī)，254個(gè)城市出臺市級控?zé)熛嚓P(guān)法規(guī)，全面無煙法規(guī)保護(hù)人口比例不斷提升。值得關(guān)注的是，當(dāng)前上海市積極采取了世界衛(wèi)生組織在《公約》中提出的MPOWER措施來推進(jìn)控?zé)熉募s。包括落實(shí)到廣告法，禁止煙草的贊助促銷面向未成年，同時(shí)明確由各個(gè)監(jiān)管部門聯(lián)合執(zhí)法，將有以上行為的企業(yè)和單位納入誠信系統(tǒng)黑名單，依法依規(guī)實(shí)施聯(lián)合懲戒。還有《公約》MPOWER里面M（monitor tobacco use and prevention policies）的定期監(jiān)測，掌握煙草使用情況。

上海市內(nèi)設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)室外吸煙點(diǎn)

上海市健康促進(jìn)委員會辦公室的工作人員表示，如今上海在控?zé)熉募s工作上取得的成果主要來自于兩方面，一方面是控?zé)煹姆ㄖ位ㄔO(shè)，另一方面則需要引導(dǎo)和宣傳來為非吸煙者營造無煙氛圍。

根據(jù)上海市往年的《條例》監(jiān)測白皮書來看，有人勸阻吸煙和執(zhí)法的比例在逐年上升，這說明如果提供了更好的讓市民反饋線索的工具，那么他們參與社會共治的積極性也會相應(yīng)提升。去年，上海市首次把控?zé)煙崃Φ貓D納入了調(diào)查范圍，結(jié)果顯示2023年只有14.7%的現(xiàn)場被攔截人員聽說過熱力地圖小程序，其中40.2%的人員使用過小程序。上海市健康促進(jìn)中心的工作人員表示，這個(gè)數(shù)據(jù)還有很大的提升空間，需要通過更多的宣傳，吸納更多的公民加入到社會共治的控?zé)煿ぷ鳟?dāng)中。

此外，記者在調(diào)研時(shí)了解到，我國的控?zé)煿ぷ饕苍诓粩鄬π屡d產(chǎn)業(yè)、場所界定、行為隱秘性（電子煙）等帶來的新挑戰(zhàn)“見招拆招”。比如在剛剛營業(yè)的“雪茄吧”內(nèi)，客人可購買雪茄，搭配飲品進(jìn)行商務(wù)會談，在該場所內(nèi)直接使用雪茄是以往控?zé)焾?zhí)法工作未碰到過的違規(guī)情況，需要及時(shí)予以規(guī)范管理。比如商品房在購買時(shí)包含了公攤面積，那樓道是否屬于私人場所，在此吸煙是否違反《條例》？還有私人影院等場所也正在公共場所的立法界定中。再比如，不同于傳統(tǒng)的煙草，電子煙沒有明火和煙蒂，這就需要通過煙霧感應(yīng)、畫面監(jiān)控等技術(shù)手段來輔助進(jìn)行勸阻或駐點(diǎn)執(zhí)法。

數(shù)據(jù)顯示，上海市成人吸煙率自控?zé)熈⒎ㄒ詠?，已下降?.5個(gè)百分點(diǎn)至19.4%，提前達(dá)到“健康中國2030”目標(biāo)。公布的2021年全國青少年煙草流行調(diào)查結(jié)果顯示，上海市中學(xué)生卷煙、電子煙使用率處于全國31個(gè)省份最低。2021年上海人均期望壽命84.11歲，為全國31個(gè)省份最高。（記者/陳詩文 校對/梁雅琴）