專家建議：大幅提高一般野生動物非法交易處罰標準
2020-02-14 12:14:54
來源：法制日報
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一場突如其來的新冠肺炎疫情，讓我國野生動物非法交易和消費的綜合治理問題，迅速成為社會各界的關注焦點。
據(jù)報道，湖北省武漢市華南海鮮市場是此次新冠肺炎疫情最先暴發(fā)地。對此，社會公眾不禁提出疑問：2003年因食用野生動物引發(fā)“非典”疫情，17年后對野生動物的交易監(jiān)管效果為何仍然不盡如人意？我國野生動物非法交易及消費行為緣何屢打不絕？野生動物交易監(jiān)管體制到底還存在哪些短板？如何維護市場監(jiān)管秩序已有工作成效、夯實野生動物交易監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)？
頂格處罰非法交易
應該說，此次新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，我國市場監(jiān)管部門反應相當迅速。
1月21日，國家市場監(jiān)管總局、農業(yè)農村部、國家林草局聯(lián)合下發(fā)文件，要求各地加強對農（集）貿市場、超市、餐飲單位、電商平臺的監(jiān)督檢查，嚴厲打擊野生動物的違規(guī)交易。
1月26日，根據(jù)疫情防控形勢需要，市場監(jiān)管總局又聯(lián)合農業(yè)農村部、國家林草局發(fā)布了關于禁止野生動物交易的公告，加大管控力度，在疫情防控期間，全面禁止野生動物交易活動。
此后，市場監(jiān)管總局連續(xù)多次召開會議，進行部署，要求采取更加堅決的舉措嚴厲打擊野生動物違規(guī)交易行為。
2月8日，國務院聯(lián)防聯(lián)控機制召開新聞發(fā)布會，市場監(jiān)管總局執(zhí)法稽查局局長楊紅燦介紹說，從1月21日至2月6日，全國市場監(jiān)管部門共檢查經(jīng)營場所149.8萬個（次），監(jiān)測電商平臺、網(wǎng)站49.1萬個（次），停業(yè)整頓市場及經(jīng)營戶3700余家，督促下架、刪除、屏蔽信息7.7萬條。
同日，市場監(jiān)管總局發(fā)布《關于依法從重從快嚴厲打擊新型冠狀病毒疫情防控期間違法行為的意見》，明確對野生動物及其制品非法交易等違法行為，在依法可以選擇的處罰種類和處罰幅度內頂格處罰。
疫情就是命令，防控就是責任。按照中央部署，多個省份立即出臺政策，緊急叫停野生動物交易。
除了禁止野生動物交易，一些省份還停止活禽交易。
各地相關部門快速反應，對野生動物交易活動采取了一系列監(jiān)管措施，有效從源頭對疫情進行了防控。
治理考驗監(jiān)管體制
野生動物非法交易和經(jīng)營消費屢打不絕，根源何在？
中國人民公安大學教授趙輝分析說：“野生動物交易監(jiān)管體制存在多頭執(zhí)法、部門職能交叉等問題，是打擊野生動物非法交易效果欠佳的主要原因。”
在2018年黨和國家機構改革前，對于野生動物交易及經(jīng)營消費的監(jiān)管部門，涉及農業(yè)、林業(yè)、檢驗檢疫、工商、食藥監(jiān)、公安、畜牧等多個部門體系。2018年機構改革之后，雖然上述部門合并縮減，但關于野生動物監(jiān)管體系的職能部門仍然涉及農業(yè)、林草、市場監(jiān)管等部門。
國家行政學院教授楊偉東認為，現(xiàn)行有關野生動物管理的政策與規(guī)定大都由野生動物行政主管部門制定和頒布，機構改革后新成立的市場監(jiān)管部門，對這些政策規(guī)定既不熟悉，又缺乏野生動物管理的專業(yè)人員。并且現(xiàn)行野生動物保護法的執(zhí)法主體涉及林業(yè)、市場監(jiān)管、海關等部門，執(zhí)法主體權限過于分散。
“野生動物市場監(jiān)管有其特殊性，比如市場交易量大而且隱秘，整個產(chǎn)業(yè)鏈條很長，既有前端野生動物捕獵、屠宰，又有后端餐飲消費，其中環(huán)節(jié)太多。監(jiān)管部門眾多也帶來了職能交叉、協(xié)調掣肘、溝通不力等弊端。”趙輝建議，應一體化開展針對走私以及捕獵、繁育、運輸、儲存、轉讓、食用的野生動物監(jiān)管體系建設。
職能劃分模糊不清
野生動物保護法第七條規(guī)定，國務院林業(yè)草原、漁業(yè)主管部門分別主管全國陸生、水生野生動物保護工作?？h級以上地方人民政府林業(yè)、漁業(yè)主管部門分別主管本行政區(qū)域內陸生、水生野生動物保護工作。
在實際執(zhí)法中，作為行政主管部門的林草、漁業(yè)部門和市場監(jiān)管部門，對于野生動物交易的監(jiān)管職能劃分也存在模糊不清的問題。我國是采用以地方政府為主要監(jiān)管責任主體的屬地管理制度，由此，就衍生出對于野生動物市場監(jiān)管中央和地方不一致的問題。
以陜西省野生動物保護地方法規(guī)為例，趙輝向記者介紹了市場監(jiān)管部門和行政主管部門之間的職責，在地方層面“悄然變化”的實施情況。
根據(jù)國務院《陸生野生動物保護實施條例》第二十七條規(guī)定，縣級以上各級人民政府野生動物行政主管部門和市場監(jiān)督管理部門有權對經(jīng)營利用野生動物或者其產(chǎn)品的行為進行管理。其中對于進入集貿市場的野生動物或其產(chǎn)品，由市場監(jiān)管部門進行監(jiān)督管理；在集貿市場以外經(jīng)營野生動物或其產(chǎn)品，由野生動物主管部門、市場監(jiān)管部門或其授權的單位進行監(jiān)督管理。
而《陜西省實施〈中華人民共和國野生動物保護法〉辦法》第三十條規(guī)定，各級野生動物行政主管部門及其委托單位，應配合市場監(jiān)管部門，對進入市場交易的野生動物及其產(chǎn)品進行監(jiān)督管理。未進入市場交易的，由當?shù)匾吧鷦游镄姓鞴懿块T或其委托單位監(jiān)督管理。
由此可以看出，國務院的行政法規(guī)與地方性法規(guī)存在不契合。在陜西地方層面，對于集貿市場以外經(jīng)營野生動物或其產(chǎn)品的行為，當?shù)匾吧鷦游镄姓鞴懿块T或其授權單位為監(jiān)管部門，而市場監(jiān)管部門則不是主要監(jiān)管部門。但是在國務院行政法規(guī)中，野生動物行政主管部門和市場監(jiān)管部門都是集貿市場外經(jīng)營野生動物或其產(chǎn)品的主要監(jiān)管部門。
等級保護存在弊端
我國目前對野生動物的保護實行等級保護制。野生動物保護法僅在總則部分第二條中規(guī)定了該法所保護的野生動物的范圍，即珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有益的，或者有重要經(jīng)濟、科學研究價值的陸生野生動物。很明顯，此處的野生動物并不包括所有的野生動物，其保護范圍過于狹窄。
“現(xiàn)行法律規(guī)定，受保護的動物是指珍貴、瀕危的和有益的或者有重要經(jīng)濟、科學研究價值的野生動物，而絕大多數(shù)野生動物被排除在法律保護范圍之外。”中國人民大學教授劉俊海告訴記者，對普通野生動物的保護，野生動物保護法強調的是行政許可和收費，這樣會使執(zhí)法監(jiān)管效力打折扣。
劉俊海認為，應該從根本上取締野生動物交易，同時應該修改野生動物保護法，對于野生動物保護名單，除了有制度性規(guī)定外，還應該進行名單列舉。修訂野生動物保護相關法律時，能夠更加注重非重點保護野生動物的監(jiān)管規(guī)定，提升野生動物分類和清單管理的精細化程度，大幅提高對一般野生動物非法交易的處罰標準。
“沒有買賣就沒有殺戮，禁止交易就能讓整個野生動物非法交易產(chǎn)業(yè)萎縮，從而達到有效遏制的效果。”劉俊海說。
此外，劉俊海還建議，市場監(jiān)管部門應該加大對網(wǎng)紅、娛樂明星等在電視、網(wǎng)絡、手機視頻中播放“吃野味”節(jié)目、廣告的處罰力度，提高對有獎舉報的獎勵額度和手段。（記者 萬靜）
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