PPP績效管理頂層文件出臺(tái)漸近 引資已超13.5萬億
2019-06-28 16:59:27
來源：經(jīng)濟(jì)參考報(bào)
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近期，多地新一輪政府和社會(huì)資本合作（PPP）規(guī)范政策集中發(fā)布，地方在實(shí)踐中不斷深化探索創(chuàng)新模式?！督?jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者獲悉，PPP績效管理頂層指導(dǎo)文件已在業(yè)內(nèi)征求過意見，出臺(tái)漸行漸近。
業(yè)內(nèi)指出，經(jīng)過五年的發(fā)展，引資規(guī)模已經(jīng)超過13.5萬億元的PPP模式正步入運(yùn)營落地的關(guān)鍵期，同時(shí)也在加速邁進(jìn)“績效為王”的新階段。
多地新一輪規(guī)范政策集中發(fā)布
近期，多地新一輪PPP規(guī)范政策集中發(fā)布。日前，江蘇省財(cái)政廳在全國范圍內(nèi)率先出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目財(cái)政監(jiān)督的意見》，將PPP項(xiàng)目全生命周期納入財(cái)政監(jiān)督范疇。意見將財(cái)政監(jiān)督作為保障PPP高質(zhì)量發(fā)展的重要手段，提出各市縣每年應(yīng)對(duì)本級(jí)已入庫PPP項(xiàng)目至少全年監(jiān)督一次，并可根據(jù)工作需要不定期開展專題監(jiān)督。
河南省財(cái)政廳日前印發(fā)了新版的《河南省財(cái)政廳PPP項(xiàng)目庫入庫指南》，完善了入庫的基本要求和條件，以更好地規(guī)范PPP項(xiàng)目儲(chǔ)備和管理。
此前，山西省印發(fā)了《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目全生命周期績效管理的通知》，提出強(qiáng)化PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)結(jié)果剛性約束，形成績效評(píng)價(jià)結(jié)果與財(cái)政支出相掛鉤的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)按效付費(fèi)。
此外，山東、山西、湖北等多地也紛紛出臺(tái)文件，探索PPP項(xiàng)目績效管理，并對(duì)PPP規(guī)范發(fā)展等作出明確規(guī)定。
交通運(yùn)輸部日前部署交通運(yùn)輸領(lǐng)域投融資工作時(shí)提出，面對(duì)財(cái)政收入增速放緩，交通專項(xiàng)資金進(jìn)一步趨緊新形勢(shì)，合規(guī)有序利用PPP模式推進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并不斷進(jìn)行探索創(chuàng)新。鼓勵(lì)收費(fèi)公路企業(yè)通過資產(chǎn)重組、債轉(zhuǎn)股、并購、上市等方式，做大做強(qiáng)企業(yè)的整體實(shí)力，提高企業(yè)資信級(jí)別等。
經(jīng)過五年的發(fā)展，PPP在我國已經(jīng)具有相當(dāng)?shù)囊Y規(guī)模。財(cái)政部PPP中心最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2019年4月末，全國PPP綜合信息平臺(tái)管理庫項(xiàng)目累計(jì)8921個(gè)、投資額13.5萬億元。其中，落地項(xiàng)目累計(jì)5637個(gè)、投資額8.6萬億元，落地率63.2%，環(huán)比上升0.5個(gè)百分點(diǎn)。
業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，經(jīng)過前兩年的高峰期，以及去年“最嚴(yán)清理”后的低谷，當(dāng)前伴隨越來越多的存量項(xiàng)目進(jìn)入建設(shè)運(yùn)營階段，PPP的發(fā)展將更加“理性”，更加注重質(zhì)量和可持續(xù)。
中國財(cái)政科學(xué)研究院PPP研究所專家卓識(shí)對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示，近期多地出臺(tái)的區(qū)域細(xì)化政策進(jìn)一步佐證了PPP項(xiàng)目的強(qiáng)監(jiān)管常態(tài)，一方面，厘清與政府隱性債務(wù)的邊界，另一方面，強(qiáng)化監(jiān)管后的PPP項(xiàng)目會(huì)以更具合規(guī)性、操作性、落地性的狀態(tài)進(jìn)入市場(chǎng)，這有利于PPP行穩(wěn)致遠(yuǎn)，應(yīng)該說也是必經(jīng)階段。
創(chuàng)新探索持續(xù)深入推進(jìn)
從地方實(shí)踐來看，實(shí)踐中的創(chuàng)新和探索依然在持續(xù)推進(jìn)。6月25日晚間，華夏幸福發(fā)布“平安匯通-華夏幸福武漢市新洲區(qū)問津產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃”成立的公告。這是時(shí)隔近兩年，華夏幸福再發(fā)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃。
華夏幸福有關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)記者表示，資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃體現(xiàn)出公司業(yè)務(wù)模式的優(yōu)勢(shì)，產(chǎn)業(yè)新城PPP業(yè)務(wù)模式持續(xù)受到資本市場(chǎng)認(rèn)可。此前“固安工業(yè)園區(qū)PPP項(xiàng)目供熱收費(fèi)收益權(quán)資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃”“固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目資產(chǎn)支持證券”等PPP、ABS產(chǎn)品已成功落地，公司將繼續(xù)保持暢通的多樣化融資渠道。
對(duì)于產(chǎn)業(yè)新城PPP模式，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者調(diào)研了解到，華夏幸福的南京溧水產(chǎn)業(yè)新城和鄭州新鄭產(chǎn)業(yè)新城已經(jīng)分別入選財(cái)政部第三批和第四批示范名單。以溧水產(chǎn)業(yè)新城為例，該項(xiàng)目聚焦“研發(fā)＋制造”模式，打造智能網(wǎng)聯(lián)汽車為主、智能制造裝備和科技服務(wù)為輔的一主兩輔產(chǎn)業(yè)格局。截至2019年2月底，累計(jì)引入企業(yè)74家，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目簽約投資額數(shù)百億元。
“我們研究過往的一些招商教訓(xùn)，比如大概十年以前，各地都在搶著上單晶硅、多晶硅，但是從簽約到落地再到投產(chǎn)，一般需要兩到三年的時(shí)間。一些地方搶了一堆項(xiàng)目，花了很大的代價(jià)，結(jié)果一投產(chǎn)就成了落后產(chǎn)能，所以要避免忙目招商。”華夏幸福有關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)記者說。
除了不盲目招商，還要概念清晰、通盤考慮，打好“龍頭牌”也是項(xiàng)目成功的重要方面。“龍頭項(xiàng)目要在行業(yè)具有龍頭帶動(dòng)效應(yīng)，有的項(xiàng)目只能叫大項(xiàng)目，比如有個(gè)輪胎項(xiàng)目，單體投資14億歐元，比汽車整車生產(chǎn)線投入還多，不過這個(gè)項(xiàng)目只能算優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。而整車生產(chǎn)線一上馬，所有零部件都得跟上去，所以整車生產(chǎn)是龍頭項(xiàng)目。龍頭項(xiàng)目也不能單純以政府的意見為主導(dǎo)，需要尊重企業(yè)意愿。”上述華夏幸福有關(guān)負(fù)責(zé)人說。
清華大學(xué)公共管理學(xué)院副院長楊永恒表示，現(xiàn)在是正本清源、規(guī)范PPP的最好時(shí)機(jī)。應(yīng)從重建設(shè)、重投資轉(zhuǎn)向重運(yùn)營。過去，社會(huì)資本方以建筑商包括社會(huì)投資方（財(cái)務(wù)投資人）、開發(fā)商為主。要提升PPP的效率，需要專業(yè)的運(yùn)營商，“在社會(huì)資本方方面，大部分是以建筑類企業(yè)為主，但建完以后這個(gè)項(xiàng)目能不能實(shí)現(xiàn)收益，實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，關(guān)鍵取決于是否有專業(yè)的運(yùn)營”。
績效管理頂層文件出臺(tái)漸近
“目前我國已成為全球最大的區(qū)域性PPP市場(chǎng)，PPP模式已成為我國穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手。”財(cái)政部PPP中心主任焦小平在此前舉行的中國PPP學(xué)術(shù)聯(lián)盟2019年第一次會(huì)議上表示，世界銀行《2018年度PPP采購報(bào)告》指出，在全球135個(gè)國家中，中國PPP改革制度和實(shí)踐處在全球中上等水平。
業(yè)內(nèi)指出，PPP不是一個(gè)單純的融資工具，而是一項(xiàng)綜合性的改革舉措。經(jīng)過幾年的規(guī)范發(fā)展，PPP制度體系不斷健全，各參與方的認(rèn)識(shí)水平和專業(yè)能力不斷提升，項(xiàng)目質(zhì)量顯著提高，為PPP的高質(zhì)量發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。在政策和制度環(huán)境方面，五年來，我國搭建了“法律＋政策＋操作指引＋合同”的制度體系，設(shè)立了1800億元的PPP融資支持基金，推出了四批990個(gè)示范項(xiàng)目，推動(dòng)了一大批項(xiàng)目落地等。
記者了解到，下一步，財(cái)政部等相關(guān)部門將會(huì)同有關(guān)方面進(jìn)一步完善制度體系，穩(wěn)定政策預(yù)期，規(guī)范市場(chǎng)秩序，為PPP高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境。包括堅(jiān)守規(guī)范運(yùn)作的底線，按照正負(fù)面清單要求，認(rèn)真把好入庫審核關(guān)、合同簽署關(guān)、融資落地關(guān)和按效付費(fèi)關(guān)，做經(jīng)得起檢驗(yàn)的“真PPP”。統(tǒng)籌做好項(xiàng)目開發(fā)規(guī)劃，合理運(yùn)用財(cái)政承受能力空間，加大重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目的推進(jìn)力度，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)補(bǔ)短板項(xiàng)目加快落地見效等。
推進(jìn)績效管理方面，目前財(cái)政部等相關(guān)部門正在計(jì)劃推動(dòng)部分地區(qū)開展PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，PPP項(xiàng)目績效管理操作指引辦法（征求意見稿）也已在業(yè)內(nèi)征求過意見，出臺(tái)漸行漸近。
大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示，PPP現(xiàn)在仍然是穩(wěn)投資促發(fā)展的重要選項(xiàng)，經(jīng)過五六年的高速發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新的階段，即從建設(shè)進(jìn)入運(yùn)營階段，績效管理的重要性和迫切性愈加凸顯。在他看來，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度來看，未來PPP和專項(xiàng)債的結(jié)合是一個(gè)好的選擇，用專項(xiàng)債解決融資，PPP以合同基礎(chǔ)來約束規(guī)范政府和社會(huì)資本合作，雙方結(jié)合更有利于高質(zhì)量發(fā)展和穩(wěn)投資穩(wěn)增長。
卓識(shí)表示，數(shù)個(gè)省份已經(jīng)組織開展了PPP績效管理的專項(xiàng)研究，在他看來，原有PPP項(xiàng)目的第三方咨詢機(jī)構(gòu)原則上不應(yīng)再進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，否則會(huì)導(dǎo)致裁判員與運(yùn)動(dòng)員一體的角色混淆。原有咨詢機(jī)構(gòu)可以以顧問身份參與績效評(píng)價(jià)工作，進(jìn)一步夯實(shí)評(píng)價(jià)基礎(chǔ)和提高評(píng)價(jià)效能，同時(shí)，行業(yè)應(yīng)明確關(guān)于項(xiàng)目評(píng)價(jià)的牽頭單位。關(guān)于行業(yè)指標(biāo)和體系的設(shè)計(jì)，必須引入項(xiàng)目相關(guān)的行業(yè)專家。他表示，PPP目前屬于調(diào)整、鞏固、提高的階段，相信在預(yù)算內(nèi)資金、一般債和專項(xiàng)債之外，行穩(wěn)致遠(yuǎn)的PPP模式會(huì)成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和項(xiàng)目落地的不可或缺的有利抓手。
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