如何看待城鎮(zhèn)化的“緩釋”模式？
2019-05-05 10:53:35
來源：新華網(wǎng)－思客
分享到
馮奎
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員、學(xué)術(shù)委員會秘書長
近日，國家有關(guān)部門發(fā)布了《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》（以下簡稱《重點任務(wù)》），提出繼續(xù)加大戶籍制度改革力度，大幅放寬城市落戶要求。這項工作具有深遠(yuǎn)的意義。
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員、學(xué)術(shù)委員會秘書長
近日，國家有關(guān)部門發(fā)布了《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》（以下簡稱《重點任務(wù)》），提出繼續(xù)加大戶籍制度改革力度，大幅放寬城市落戶要求。這項工作具有深遠(yuǎn)的意義。
從長期來看，人口的自由流動應(yīng)該是前進(jìn)的方向。圖片來源：新華網(wǎng)
戶籍改革推動都市圈成長
今年的《重點任務(wù)》與往年的重點任務(wù)，特別是與2014年發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014——2020 年）》相比，有明顯的變化。
一是戶籍改革重點指向大城市。5年前的重點是要求放開對小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，現(xiàn)在提出放開放寬大城市落戶限制。
二是戶籍改革的態(tài)度更加積極。《重點任務(wù)》針對不同類型的大城市，分別提出“全面取消落戶限制”“全面放開放寬落戶條件”等要求。
三是相關(guān)配套措施更加具有針對性與可操作性。比如《重點任務(wù)》中對現(xiàn)代化都市圈建設(shè)的要求符合中國城鎮(zhèn)化的階段發(fā)展規(guī)律，將對人口、土地要素的集聚發(fā)揮更大作用。
有人認(rèn)為，這次戶籍改革說明中國正式走上了大城市發(fā)展道路，但這樣的判斷并不準(zhǔn)確。中小城市與小城鎮(zhèn)已全面放開戶籍，當(dāng)前城鎮(zhèn)化的難點與突破點是部分大城市及以上規(guī)模的城市還有戶籍限制。特別是一些舉家遷徙并在大城市生活就業(yè)的農(nóng)民工得不到完整的基本公共服務(wù)，這會影響到他們在城鎮(zhèn)生活的長期預(yù)期，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化拉動消費的潛力得不到充分釋放。
更重要的是，大城市的現(xiàn)行戶籍制度管理對人口的流動和就業(yè)造成了阻隔，影響到社會穩(wěn)定。因此，我認(rèn)為，城鎮(zhèn)化的重點任務(wù)聚焦于大城市，是由這個階段城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實情況決定的，并沒有真正改變十八大以來確立的城鎮(zhèn)化道路，沒有否定中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要性。
政策層面的變化對人口流動、城市空間結(jié)構(gòu)會有積極影響。大城市積聚人口的速度會加快；以核心城市為引領(lǐng)的都市圈、城市群會加速形成；小城鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)將與大城市、特大超大城市形成更加密切的聯(lián)系。總體而言，多種力量的推動將使城鎮(zhèn)化進(jìn)入城市群、都市圈時代，大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的能力將比以前有所增強(qiáng)。
如何看待城鎮(zhèn)化的“緩釋”模式
對于這次城市落戶的措施，有人認(rèn)為戶籍改革還不夠徹底，力度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。一些專家學(xué)者希望一夜之間放開所有限制，允許人口完全自由流動。
從長期來看，人口的自由流動應(yīng)該是前進(jìn)的方向。但事實上，受各種因素影響，中國在戶籍上一直采取的是漸進(jìn)式的政策，這種政策兼顧了發(fā)展過程中多方面的限制條件。上世紀(jì)80年代逐步放開小城鎮(zhèn)落戶限制，現(xiàn)在開始全面放開大城市的落戶，但對于超大、特大城市仍然執(zhí)行較為嚴(yán)格的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。我們看到，中國城鎮(zhèn)化展現(xiàn)出來的是“緩釋”模式，即城鎮(zhèn)化的壓力與相應(yīng)的活力是漸進(jìn)式的，會緩慢地得到釋放。
這種模式使中國的城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)兩面性，一面是中國沒有出現(xiàn)大范圍的貧民窟，城鎮(zhèn)化過程相對平滑，城鄉(xiāng)改革基本穩(wěn)定；另一面是大城市的包容性還不夠，戶籍制度導(dǎo)致勞動力要素流動不暢，對經(jīng)濟(jì)增長、城市消費的促進(jìn)作用沒有完全發(fā)揮。這其中平衡的度非常關(guān)鍵。而現(xiàn)在確實到了需要綜合判斷城鎮(zhèn)化的潛力并決定應(yīng)該以何種節(jié)奏來引導(dǎo)城鄉(xiāng)人口流動與布局的時候。
具體到個別超大、特大城市，特殊性更多，戶籍放開要考慮到這些城市的自然條件、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的承載力，也要考慮城市治理的能力，避免城市短時間陷入癱瘓，影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
由此，評價城鎮(zhèn)化需要綜合性地加以考量，至少要評估四個方面的“量”。
首先是數(shù)量和質(zhì)量。前些年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口每年達(dá)到2000多萬人，近些年每年仍有1000多萬人。過量人口留在農(nóng)村的時間越長，中國離現(xiàn)代化的時間就越久。但是只追求數(shù)量也是不行的，上億農(nóng)民工已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)，卻還沒有完整享受到基本公共服務(wù)，這就出現(xiàn)了城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高的問題，變成了“半城鎮(zhèn)化”“假城鎮(zhèn)化”。
其次是增量和存量。如果每年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的數(shù)量不保持一定的增量，就會加大轉(zhuǎn)型期城鄉(xiāng)治理的難度，帶來極高的成本。但是如果只注重增量，沒有處理好已經(jīng)在城鎮(zhèn)里生活、就業(yè)的這些人的市民化問題，這些人就可能成為城市里新的貧困群體，這對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展都非常不利。因此，既要保持一定的增量，還要很好地解決存量。現(xiàn)在就處在這樣的關(guān)鍵時期。
鼓勵多元主體參與公共服務(wù)供給
未來一段時間，可以預(yù)見的政策影響是：放開放寬戶籍后，大城市公共服務(wù)會面臨壓力。一方面部分大城市確實面臨著較多人口進(jìn)城的情況，尤其是那些城區(qū)還有幾十萬甚至上百萬暫住人口的城市；另一方面，城市的基本公共服務(wù)有數(shù)量與質(zhì)量的要求。對于這些基本公共服務(wù)，中央與地方的支出責(zé)任已經(jīng)明確，要以標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、普惠化、便捷化。
大城市提高公共服務(wù)能力，要抓住三股力量。
一是上級政府考評引導(dǎo)的力量。重點應(yīng)該放在考評地方政府在教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、社會保障等方面的努力。上級政府要用好考評這個指揮棒，指揮地方把有限的財力轉(zhuǎn)移到為市民提供基本公共服務(wù)上去。
二是監(jiān)督的力量。教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務(wù)和市民生活密切相關(guān)，這些民生問題也需要社會輿論、民主黨派等發(fā)揮監(jiān)督作用，這可以對政府部門形成一定壓力。
三是市場化的力量。這是從供給側(cè)增加基本公共服務(wù)的根本之舉。要動員越來越多的企業(yè)和社會組織參與供給公共服務(wù)。提供基本公共服務(wù)的責(zé)任主體是地方政府，但是供給行為的主體不是只有政府部門。如果多元化的組織參與進(jìn)來，基本公共服務(wù)的數(shù)量就會增加，質(zhì)量也可能提升。
戶籍改革不會造成房價大幅上漲
城鎮(zhèn)化政策與房地產(chǎn)密切相關(guān)，那么放寬戶籍會不會導(dǎo)致房地產(chǎn)價格大幅上漲？
此次《重點任務(wù)》的發(fā)布，特別是放開放寬戶籍的政策，長期來看對房地產(chǎn)的健康發(fā)展是一個重要利好。一方面，這會加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶，穩(wěn)定他們在城鎮(zhèn)生活、就業(yè)、投資的長期預(yù)期，有利于增加購房消費；另一方面，戶籍放開，特別是以核心大城市為引領(lǐng)形成的都市圈、城市群，有利于形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)，有利于增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的韌勁，增加抵御風(fēng)險的能力。國外一些案例表明，都市圈房地產(chǎn)的穩(wěn)定性相對會強(qiáng)一些。
但確實要警惕一些房地產(chǎn)商的推波助瀾。他們認(rèn)為這次政策會引起房地產(chǎn)格局的根本變化，房地產(chǎn)又會進(jìn)入到一個大發(fā)展的時代。這種看法高估了戶籍制度改革對房地產(chǎn)的影響。
首先，國家關(guān)于房地產(chǎn)調(diào)控的基調(diào)沒有變，房子是用來住的，不是用來炒的。房價過高增加了進(jìn)城人口的落戶成本，將會阻礙而不是促進(jìn)城鎮(zhèn)化。因此，越是推進(jìn)城鎮(zhèn)化，政府部門越是會防止房價過快上漲。不排除一些地方會采取調(diào)控手段，控制房價過快上升的局面。
其次，戶籍制度改革是一個趨勢性政策，會引導(dǎo)人們更加理性地看待城鎮(zhèn)里的住房消費行為。有的人會買房，有的人會租房，有的人還會先租后買。隨著各類政策包括集體土地建設(shè)租賃房政策的實施，住房供給的壓力會降低。在預(yù)測到人口進(jìn)城有一些正向因素的同時，也要看到總?cè)丝诘臏p量趨勢，這將會部分沖抵購房消費力量。
第三，戶籍放開以后，城市之間的流動人口會越來越多。從長遠(yuǎn)來看，只有城市競爭力足夠強(qiáng)，才能吸引人、留住人。國際上城市發(fā)展的普遍現(xiàn)象是：流動人口多的城市，市民租賃住房的比例高一點，商品房買賣和持有的比例則低一點。
最后，要看到少數(shù)大城市直接面臨人口流失的可能。從城市人口現(xiàn)狀來看，大城市之間的差別是顯著的。全國大城市戶籍放松放寬，城市之間的競爭將會進(jìn)一步加劇，有的城市增加人口，有的城市會減少人口。建立在人口判斷基礎(chǔ)上的房地產(chǎn)投資與消費行為就應(yīng)更加理性。
戶籍改革推動都市圈成長
今年的《重點任務(wù)》與往年的重點任務(wù)，特別是與2014年發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014——2020 年）》相比，有明顯的變化。
一是戶籍改革重點指向大城市。5年前的重點是要求放開對小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，現(xiàn)在提出放開放寬大城市落戶限制。
二是戶籍改革的態(tài)度更加積極。《重點任務(wù)》針對不同類型的大城市，分別提出“全面取消落戶限制”“全面放開放寬落戶條件”等要求。
三是相關(guān)配套措施更加具有針對性與可操作性。比如《重點任務(wù)》中對現(xiàn)代化都市圈建設(shè)的要求符合中國城鎮(zhèn)化的階段發(fā)展規(guī)律，將對人口、土地要素的集聚發(fā)揮更大作用。
有人認(rèn)為，這次戶籍改革說明中國正式走上了大城市發(fā)展道路，但這樣的判斷并不準(zhǔn)確。中小城市與小城鎮(zhèn)已全面放開戶籍，當(dāng)前城鎮(zhèn)化的難點與突破點是部分大城市及以上規(guī)模的城市還有戶籍限制。特別是一些舉家遷徙并在大城市生活就業(yè)的農(nóng)民工得不到完整的基本公共服務(wù)，這會影響到他們在城鎮(zhèn)生活的長期預(yù)期，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化拉動消費的潛力得不到充分釋放。
更重要的是，大城市的現(xiàn)行戶籍制度管理對人口的流動和就業(yè)造成了阻隔，影響到社會穩(wěn)定。因此，我認(rèn)為，城鎮(zhèn)化的重點任務(wù)聚焦于大城市，是由這個階段城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實情況決定的，并沒有真正改變十八大以來確立的城鎮(zhèn)化道路，沒有否定中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要性。
政策層面的變化對人口流動、城市空間結(jié)構(gòu)會有積極影響。大城市積聚人口的速度會加快；以核心城市為引領(lǐng)的都市圈、城市群會加速形成；小城鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)將與大城市、特大超大城市形成更加密切的聯(lián)系。總體而言，多種力量的推動將使城鎮(zhèn)化進(jìn)入城市群、都市圈時代，大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的能力將比以前有所增強(qiáng)。
如何看待城鎮(zhèn)化的“緩釋”模式
對于這次城市落戶的措施，有人認(rèn)為戶籍改革還不夠徹底，力度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。一些專家學(xué)者希望一夜之間放開所有限制，允許人口完全自由流動。
從長期來看，人口的自由流動應(yīng)該是前進(jìn)的方向。但事實上，受各種因素影響，中國在戶籍上一直采取的是漸進(jìn)式的政策，這種政策兼顧了發(fā)展過程中多方面的限制條件。上世紀(jì)80年代逐步放開小城鎮(zhèn)落戶限制，現(xiàn)在開始全面放開大城市的落戶，但對于超大、特大城市仍然執(zhí)行較為嚴(yán)格的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。我們看到，中國城鎮(zhèn)化展現(xiàn)出來的是“緩釋”模式，即城鎮(zhèn)化的壓力與相應(yīng)的活力是漸進(jìn)式的，會緩慢地得到釋放。
這種模式使中國的城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)兩面性，一面是中國沒有出現(xiàn)大范圍的貧民窟，城鎮(zhèn)化過程相對平滑，城鄉(xiāng)改革基本穩(wěn)定；另一面是大城市的包容性還不夠，戶籍制度導(dǎo)致勞動力要素流動不暢，對經(jīng)濟(jì)增長、城市消費的促進(jìn)作用沒有完全發(fā)揮。這其中平衡的度非常關(guān)鍵。而現(xiàn)在確實到了需要綜合判斷城鎮(zhèn)化的潛力并決定應(yīng)該以何種節(jié)奏來引導(dǎo)城鄉(xiāng)人口流動與布局的時候。
具體到個別超大、特大城市，特殊性更多，戶籍放開要考慮到這些城市的自然條件、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的承載力，也要考慮城市治理的能力，避免城市短時間陷入癱瘓，影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
由此，評價城鎮(zhèn)化需要綜合性地加以考量，至少要評估四個方面的“量”。
首先是數(shù)量和質(zhì)量。前些年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口每年達(dá)到2000多萬人，近些年每年仍有1000多萬人。過量人口留在農(nóng)村的時間越長，中國離現(xiàn)代化的時間就越久。但是只追求數(shù)量也是不行的，上億農(nóng)民工已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)，卻還沒有完整享受到基本公共服務(wù)，這就出現(xiàn)了城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高的問題，變成了“半城鎮(zhèn)化”“假城鎮(zhèn)化”。
其次是增量和存量。如果每年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的數(shù)量不保持一定的增量，就會加大轉(zhuǎn)型期城鄉(xiāng)治理的難度，帶來極高的成本。但是如果只注重增量，沒有處理好已經(jīng)在城鎮(zhèn)里生活、就業(yè)的這些人的市民化問題，這些人就可能成為城市里新的貧困群體，這對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展都非常不利。因此，既要保持一定的增量，還要很好地解決存量。現(xiàn)在就處在這樣的關(guān)鍵時期。
鼓勵多元主體參與公共服務(wù)供給
未來一段時間，可以預(yù)見的政策影響是：放開放寬戶籍后，大城市公共服務(wù)會面臨壓力。一方面部分大城市確實面臨著較多人口進(jìn)城的情況，尤其是那些城區(qū)還有幾十萬甚至上百萬暫住人口的城市；另一方面，城市的基本公共服務(wù)有數(shù)量與質(zhì)量的要求。對于這些基本公共服務(wù)，中央與地方的支出責(zé)任已經(jīng)明確，要以標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、普惠化、便捷化。
大城市提高公共服務(wù)能力，要抓住三股力量。
一是上級政府考評引導(dǎo)的力量。重點應(yīng)該放在考評地方政府在教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、社會保障等方面的努力。上級政府要用好考評這個指揮棒，指揮地方把有限的財力轉(zhuǎn)移到為市民提供基本公共服務(wù)上去。
二是監(jiān)督的力量。教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務(wù)和市民生活密切相關(guān)，這些民生問題也需要社會輿論、民主黨派等發(fā)揮監(jiān)督作用，這可以對政府部門形成一定壓力。
三是市場化的力量。這是從供給側(cè)增加基本公共服務(wù)的根本之舉。要動員越來越多的企業(yè)和社會組織參與供給公共服務(wù)。提供基本公共服務(wù)的責(zé)任主體是地方政府，但是供給行為的主體不是只有政府部門。如果多元化的組織參與進(jìn)來，基本公共服務(wù)的數(shù)量就會增加，質(zhì)量也可能提升。
戶籍改革不會造成房價大幅上漲
城鎮(zhèn)化政策與房地產(chǎn)密切相關(guān)，那么放寬戶籍會不會導(dǎo)致房地產(chǎn)價格大幅上漲？
此次《重點任務(wù)》的發(fā)布，特別是放開放寬戶籍的政策，長期來看對房地產(chǎn)的健康發(fā)展是一個重要利好。一方面，這會加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶，穩(wěn)定他們在城鎮(zhèn)生活、就業(yè)、投資的長期預(yù)期，有利于增加購房消費；另一方面，戶籍放開，特別是以核心大城市為引領(lǐng)形成的都市圈、城市群，有利于形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)，有利于增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的韌勁，增加抵御風(fēng)險的能力。國外一些案例表明，都市圈房地產(chǎn)的穩(wěn)定性相對會強(qiáng)一些。
但確實要警惕一些房地產(chǎn)商的推波助瀾。他們認(rèn)為這次政策會引起房地產(chǎn)格局的根本變化，房地產(chǎn)又會進(jìn)入到一個大發(fā)展的時代。這種看法高估了戶籍制度改革對房地產(chǎn)的影響。
首先，國家關(guān)于房地產(chǎn)調(diào)控的基調(diào)沒有變，房子是用來住的，不是用來炒的。房價過高增加了進(jìn)城人口的落戶成本，將會阻礙而不是促進(jìn)城鎮(zhèn)化。因此，越是推進(jìn)城鎮(zhèn)化，政府部門越是會防止房價過快上漲。不排除一些地方會采取調(diào)控手段，控制房價過快上升的局面。
其次，戶籍制度改革是一個趨勢性政策，會引導(dǎo)人們更加理性地看待城鎮(zhèn)里的住房消費行為。有的人會買房，有的人會租房，有的人還會先租后買。隨著各類政策包括集體土地建設(shè)租賃房政策的實施，住房供給的壓力會降低。在預(yù)測到人口進(jìn)城有一些正向因素的同時，也要看到總?cè)丝诘臏p量趨勢，這將會部分沖抵購房消費力量。
第三，戶籍放開以后，城市之間的流動人口會越來越多。從長遠(yuǎn)來看，只有城市競爭力足夠強(qiáng)，才能吸引人、留住人。國際上城市發(fā)展的普遍現(xiàn)象是：流動人口多的城市，市民租賃住房的比例高一點，商品房買賣和持有的比例則低一點。
最后，要看到少數(shù)大城市直接面臨人口流失的可能。從城市人口現(xiàn)狀來看，大城市之間的差別是顯著的。全國大城市戶籍放松放寬，城市之間的競爭將會進(jìn)一步加劇，有的城市增加人口，有的城市會減少人口。建立在人口判斷基礎(chǔ)上的房地產(chǎn)投資與消費行為就應(yīng)更加理性。
返回頂部