工讀學校招生難 源于模糊了“教育”和“司法”
2019-02-15 17:20:11
來源：西部網(wǎng)
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插圖/勾犇
法舉目張
把工讀學校辦成普通學校，既無法滿足公眾對防治未成年人犯罪的高期望值，也無益于少年司法制度的完善。
2018年12月，湖南沅江12歲少年弒母；今年1月，漣源市13歲男孩持匕首殺害同班同學——近年來，各地發(fā)生多起少年暴力案件，令“工讀學校”這個已逐漸淡出的名詞重回大眾視野。據(jù)新京報記者探訪部分工讀學校，發(fā)現(xiàn)這些學校大多面臨招生難、教師待遇低、政策不完善等多重困境，北京有的工讀學校甚至已經(jīng)幾年沒招到一名學生。
工讀學校雖有“教育屬性”，但實則屬于司法范疇
未成年人司法由未成年人警務、未成年人檢察、少年法庭及未成年人矯正等部分組成。
就未成年人矯正而言，其大體分為機構(gòu)矯正及社區(qū)矯正，近年來亦出現(xiàn)了介于二者之間的中間制裁處分。
其中機構(gòu)矯正有時又稱拘禁化矯正，可進一步細分為設防機構(gòu)矯正與非設防機構(gòu)矯正。前者主要涵蓋未成年犯管教所與監(jiān)獄等，而后者則包括工讀學校、習藝所、新兵訓練營、保護中心等兒童福利或教養(yǎng)機構(gòu)。
而我國現(xiàn)行工讀教育已演變?yōu)榱x務教育的補充部分，即在義務教育基礎上，對厭學或行為偏差等“問題學生”進行思想教育、職業(yè)技能教育，特別是加強法治教育，并有針對性地開展矯正工作。
時下，工讀教育之所以面臨舉步維艱、無以為繼的尷尬境地，有多方面原因。但其中最重要的，或許就是工讀教育的運作機制，目前在相當程度上游離于未成年人司法整體框架之外。
這種與司法的疏離，使得工讀學校既無法滿足公眾對未成年人犯罪行為防治的高期望值，也與相關(guān)國際標準與慣例存在相當距離。
少年兒童是公共財產(chǎn)，應得到國家照護
未成年人司法創(chuàng)始于美國。一般觀點把1899年美國芝加哥少年法庭成立看做是未成年人司法元年。但其實，對未成年人偏差及輕微犯罪行為的教育矯治，或可再向前推一個多世紀。
早在1786年，《獨立宣言》簽署者之一的本杰明·拉什在賓夕法尼亞州力推教育規(guī)劃時，明確提出，“應教育孩子：他并非屬于自己，而是公共財產(chǎn)”，這為“國家親權(quán)”法則介入照護兒童進一步提供了理論依據(jù)。
1825年，全美首家感化院——紐約庇護所成立，意在收容偏差少年、受撫養(yǎng)兒童及受疏忽兒童。隨后，類似紐約庇護所這種“半監(jiān)獄、半學校”之機構(gòu)在其他城市陸續(xù)出現(xiàn)，未成年人依法在其中接受矯正。到19世紀末，幾乎所有州都建立了形式不同的未成年人感化院，成為未成年人機構(gòu)矯正的重要組成部分。
以矯正機構(gòu)和少年法庭為代表的未成年人司法體系，讓美國在應對未成年人罪錯問題中，在對問題少年的懲罰和感化之間，能夠保持一定獨立與平衡。
工讀教育應整體轉(zhuǎn)型至司法范疇
對照國際標準，反思當下的困境，我國工讀教育接下來或許可以從幾個方面轉(zhuǎn)型破局。
首先，宜將工讀教育從目前教育行政管理范疇，整體轉(zhuǎn)型至未成年人司法范疇。
就工讀學校的性質(zhì)與地位，目前《義務教育法》《未成年人保護法》及《預防未成年人犯罪法》等皆有明文規(guī)定。如《義務教育法》第20條規(guī)定，“縣級以上地方人民政府根據(jù)需要，為具有預防未成年人犯罪法規(guī)定的嚴重不良行為的適齡少年設置專門的學校實施義務教育。”《預防未成年人犯罪法》第36條規(guī)定，工讀學校“除在課程設置上與普通學校相同外，應當加強法制教育的內(nèi)容，針對未成年人嚴重不良行為產(chǎn)生的原因以及有嚴重不良行為的未成年人的心理特點，開展矯治工作。”
根據(jù)目前的法條，工讀學校仍處于教育行政部門主管之下，并沒有全局性考量未成年人矯正機構(gòu)的特殊性，較大束縛和鉗制了工讀教育的延續(xù)和發(fā)展。
未來或可考慮制定《未成年人司法法》或《未成年人不良行為矯正法》，明確將工讀教育剝離出目前教育行政管理范疇，與收容教養(yǎng)一起共同納入未成年人偏差及輕微犯罪行為機構(gòu)矯正體系，作為完善和健全未成年人司法特別是未成年人非設防機構(gòu)矯正的重要環(huán)節(jié)。
其次，未成年人機構(gòu)矯正，要“對標”國際標準。
我國已加入和批準了絕大多數(shù)未成年人司法國際公約及議定書，相關(guān)條款將對我國產(chǎn)生法律效力，因而需要制定或修改國內(nèi)法規(guī)以踐行國際法義務。比如，《聯(lián)合國預防少年犯罪準則》第46條規(guī)定了適用機構(gòu)處分的若干情形，包括未成年人“行為表現(xiàn)對其有嚴重的身心危險，如不采取機構(gòu)化辦法，其父母、監(jiān)護人或孩子本身，或任何社區(qū)服務，均無法應付此種危險”。
再次是工讀教育宜盡可能仍與現(xiàn)行司法制度適度銜接。
以上整體框架轉(zhuǎn)型并非一蹴而就，應該循序漸進，加強與緩刑等社區(qū)矯正、未成年人風險/需求評估配套適用等等。
就在2月12日，最高檢發(fā)布的改革工作規(guī)劃提出，探索建立罪錯未成年人臨界預防、家庭教育、分級處遇和保護處分制度，也是針對未成年人的特殊司法制度?？梢灶A見，在這些漸次完善的相關(guān)舉措的推動下，我國有望形成系統(tǒng)的未成年人司法制度，從而最大程度地保障未成年人權(quán)益、防治未成年人犯罪。
張鴻?。吣洗髮W少年及家事法研究中心教授、博士生導師）
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