突破教育管理體制的瓶頸
2018-11-14 10:15:28
來(lái)源：中國(guó)教育報(bào)
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（圖片來(lái)源：中國(guó)教育報(bào)）
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1984年11月20日，一列火車從北京南下。
火車上是國(guó)家教育體制改革文件起草調(diào)研小組，調(diào)研組南下安徽、江蘇、江西、廣東四省，在經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)行得如火如荼的時(shí)候，考察中國(guó)迫切需要解決的教育體制機(jī)制問(wèn)題。
“改革管理體制，在加強(qiáng)宏觀管理的同時(shí)，堅(jiān)決實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。”“實(shí)行基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的原則。”…… 在調(diào)研基礎(chǔ)上，1985年出臺(tái)的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）從教育管理體制改革入手，為中國(guó)教育發(fā)展吹響了改革探索的進(jìn)軍號(hào)。
教育管理體制改革是教育體制改革的重要組成部分，是教育事業(yè)發(fā)展的重要推手?？v觀改革開放40年來(lái)我國(guó)教育管理體制改革，每一次改革都跟進(jìn)當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過(guò)程中，在嬗變和陣痛中，以改革突破教育發(fā)展瓶頸，激發(fā)教育事業(yè)發(fā)展的生機(jī)活力。
義務(wù)教育轉(zhuǎn)向“以縣為主”的曲折探索
2006年12月31日，甘肅省會(huì)寧縣柴門鄉(xiāng)中心小學(xué)三年級(jí)學(xué)生王培英等幾個(gè)留守兒童收到了一份新年禮物——一張類似于新年賀卡的卡片，拿著它上學(xué)可以不再交學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)和書本費(fèi)。
和王培英一樣的幾千萬(wàn)西部農(nóng)村義務(wù)教育階段孩子都收到了這樣一份新年禮物——義務(wù)教育不再收取學(xué)雜費(fèi)。
飯要一口一口吃，路要一步一步走，這樣一份新年禮物，經(jīng)歷了與基本國(guó)情相適應(yīng)的曲折探索。
1984年，當(dāng)年的調(diào)研組在南下調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，就整個(gè)教育而言，最大的弊端在于長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下所形成的僵化模式。同時(shí)，普及九年義務(wù)教育的艱巨目標(biāo)與中央政府當(dāng)時(shí)無(wú)法包辦之間的矛盾也凸顯出來(lái)。在地方，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制充分釋放了地方基層的活力。因此，中央認(rèn)為，地方有充分的可能發(fā)揮自己的經(jīng)濟(jì)和文化潛力，農(nóng)村基層組織應(yīng)該把更多的精力放到辦好本村本鄉(xiāng)的教育事業(yè)上來(lái)，加快教育事業(yè)的發(fā)展。
從當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況出發(fā)，1985年的《決定》將高度集中的中央教育管理權(quán)力下放到地方，堅(jiān)持“基礎(chǔ)教育地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”的原則，基本形成了“市縣辦高中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦初中，村辦小學(xué)”的格局。
“這個(gè)體制有一定的好處，鄉(xiāng)辦的學(xué)校甚至村辦的學(xué)校，鄉(xiāng)政府和村委會(huì)對(duì)自己辦的學(xué)校和上邊在這兒辦的學(xué)校，責(zé)任心不一樣，校舍的維修、學(xué)校的建設(shè)、學(xué)校的土地，甚至教師生活的一些困難，它都更多地給予關(guān)心。”曾參與調(diào)研和起草1985年教育體制改革決定的教育部原副部長(zhǎng)張?zhí)毂；貞洝?/p>
“1985年的《決定》明確提出基礎(chǔ)教育實(shí)行地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的體制，該體制明確了基礎(chǔ)教育的權(quán)力和責(zé)任是在地方，把中央和地方在基礎(chǔ)教育上的權(quán)力和責(zé)任作了新劃分。在當(dāng)時(shí)情況下，這應(yīng)該是一個(gè)巨大變革，極大推動(dòng)了義務(wù)教育的普及。”國(guó)家教育咨詢委員會(huì)委員談松華在回顧改革開放以來(lái)的教育體制改革歷程時(shí)說(shuō)。
但是到了1994年，情況有了很大的變化。
1994年，國(guó)家對(duì)財(cái)稅體制進(jìn)行了重大改革，“分稅制”使得中央財(cái)力重獲活力，地方財(cái)力減弱，2000年農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了農(nóng)村義務(wù)教育附加費(fèi)和教育集資，在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)使得農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)雪上加霜，以至于全國(guó)各地出現(xiàn)大面積拖欠教師工資、農(nóng)村教育大量負(fù)債無(wú)力償還等情況。
“可以這樣說(shuō)，2000年和2001年，安徽省的農(nóng)村中小學(xué)義務(wù)教育像一頭陷入枯井的牛，處于無(wú)望的困境之中。”時(shí)任安徽省教育廳副廳長(zhǎng)的胡平平分管全省基礎(chǔ)教育，幾乎天天接到農(nóng)村義務(wù)教育系統(tǒng)對(duì)稅費(fèi)改革后出現(xiàn)的各種困難情況的反映。
“‘以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主’的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制已經(jīng)無(wú)法保證農(nóng)村義務(wù)教育正常發(fā)展了。”胡平平對(duì)農(nóng)村中小學(xué)義務(wù)教育深感擔(dān)憂。
困境在2001年的全國(guó)兩會(huì)期間出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機(jī)。
2001年兩會(huì)，胡平平作為全國(guó)人大代表牽頭提交《盡快制定義務(wù)教育投入法》議案，建議“加大縣級(jí)政府統(tǒng)籌力度，建立從中央到地方各級(jí)政府合理分擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育投入新機(jī)制”“將農(nóng)村義務(wù)教育的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)和人事管理全部收歸縣管”。這份“一號(hào)議案”迅速引起了各方的關(guān)注，尤其是中央高層的關(guān)注，隨后幾年召開了多次農(nóng)村基礎(chǔ)教育改革會(huì)議。
2001年5月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》印發(fā)，提出農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行“在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的體制”。
2003年9月，國(guó)務(wù)院召開全國(guó)農(nóng)村教育工作會(huì)議，頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持和完善“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制。
2005年12月24日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》下發(fā)，明確了將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范疇，建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。
2006年新修訂的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》將“國(guó)家建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制”寫進(jìn)法律，這標(biāo)志著中國(guó)政府朝著制度性安排和標(biāo)準(zhǔn)管理方向前進(jìn)了一大步。
但是隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)差異擴(kuò)大、人口流動(dòng)加快，在實(shí)踐過(guò)程中基礎(chǔ)教育“以縣為主”的管理體制顯得管理重心過(guò)低，加強(qiáng)省級(jí)統(tǒng)籌又成為時(shí)代呼聲。2011年，北京、上海、安徽、廣東、云南、新疆、深圳成為省級(jí)政府教育統(tǒng)籌綜合改革試點(diǎn)，探索統(tǒng)籌建立健全以政府投入為主、多渠道籌集教育經(jīng)費(fèi)、保障教育投入穩(wěn)定增長(zhǎng)的體制機(jī)制。
高等教育打破條塊分割的管理體制
1979年12月6日，復(fù)旦大學(xué)校長(zhǎng)蘇步青等幾位著名大學(xué)校長(zhǎng)、書記在《人民日?qǐng)?bào)》上呼吁“給高等學(xué)校一點(diǎn)自主權(quán)”?！度嗣袢?qǐng)?bào)》還為此加了編者按：學(xué)校應(yīng)不應(yīng)該有點(diǎn)自主權(quán)？應(yīng)該有哪些自主權(quán)？
“文革”結(jié)束，高考恢復(fù)，高校工作步入正軌。20世紀(jì)50年代形成的高等教育管理體制越來(lái)越不適應(yīng)改革開放的節(jié)奏。中央各部委辦大學(xué)（“條”），地方省市也辦大學(xué)（“塊”），形成了中央各辦學(xué)部委之間、部委與地方之間在辦學(xué)、管學(xué)上的“條塊分割”。當(dāng)時(shí)高校有一股強(qiáng)烈的“擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)”的愿望和要求。
1985年出臺(tái)的《決定》就尖銳地指出，在教育事業(yè)管理權(quán)限的劃分上，政府有關(guān)部門對(duì)學(xué)校主要是對(duì)高等學(xué)校統(tǒng)得過(guò)死，使學(xué)校缺乏應(yīng)有的活力；而政府應(yīng)該加以管理的事情，又沒(méi)有很好地管起來(lái)。同時(shí)進(jìn)一步明確堅(jiān)決實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。
曾任國(guó)務(wù)院副總理的李嵐清在其教育訪談錄中對(duì)當(dāng)時(shí)中國(guó)高等教育管理體制存在的問(wèn)題有一個(gè)形象的描述：高等教育資源被分割的局面，就好像一塊蛋糕，先被橫切，再被豎切，左切右切，最后被切成了蛋糕屑。
這場(chǎng)轟轟烈烈的改革首先從解決部門辦學(xué)著手。其實(shí)早在1985年關(guān)于教育體制改革的決定的起草中，就對(duì)部門辦學(xué)的弊端做出了分析，中央領(lǐng)導(dǎo)也認(rèn)為非改不可，但是當(dāng)時(shí)中央的業(yè)務(wù)部門具有管理行業(yè)的職能，全國(guó)的大型企業(yè)也由中央部門管理，同時(shí)財(cái)政“大包干”，各部門有各自的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，因此改革部門辦學(xué)還缺乏基本的條件和政策支持。每個(gè)高校都是部委或地方政府的“親兒子”，要把親兒子送人談何容易？
進(jìn)入20世紀(jì)90年代，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的大力推進(jìn)以及中央政府機(jī)構(gòu)的改革，改革部門辦學(xué)的時(shí)機(jī)逐漸成熟。1994年在上海、1995年在南昌、1996年在北戴河、1998年在揚(yáng)州，國(guó)務(wù)院相繼召開了四次高等教育管理體制改革座談會(huì)，提出了“共建、調(diào)整、合作、合并”的八字方針，明確要求淡化和改革高校單一的隸屬關(guān)系，加強(qiáng)省級(jí)政府統(tǒng)籌，變條塊分割為條塊有機(jī)結(jié)合等。
1998年抓住政府機(jī)構(gòu)改革的契機(jī)，高等教育管理體制改革步伐加快、力度加大。國(guó)務(wù)院做出《關(guān)于調(diào)整撤并部門所屬學(xué)校管理體制的決定》，將裁撤的部委所屬高校進(jìn)行了調(diào)整。原來(lái)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門直接管理的367所普通高校改革后只剩下111所，其他大多數(shù)高校實(shí)行了省級(jí)政府管理、地方與中央共建的管理體制，這一前所未有的大規(guī)模改革前后總共經(jīng)歷了近10年的時(shí)間，基本上完成了新中國(guó)歷史上最大的一次高等教育宏觀管理體制改革和布局。
世紀(jì)之交的高等教育管理體制改革中，最為公眾和社會(huì)所感知的就是高校之間的合并。1998年，浙江大學(xué)、杭州大學(xué)、浙江農(nóng)業(yè)大學(xué)、浙江醫(yī)科大學(xué)聚合在一起，合并組建為新浙江大學(xué)，成為中國(guó)高校的第一艘“航空母艦”。
“合校的目的不在大，而在強(qiáng)。”今年9月，浙江大學(xué)召開并校發(fā)展20周年座談會(huì)，作為四校合并親歷者的黨委書記鄒曉東說(shuō)，過(guò)去20年浙江大學(xué)的變化是極其深刻的，不僅實(shí)現(xiàn)了辦學(xué)規(guī)模的超常規(guī)擴(kuò)大，更達(dá)到了內(nèi)涵質(zhì)量的跨越式提升。
“通過(guò)共建、調(diào)整、合作、合并等多種形式進(jìn)行的高等教育管理體制改革，不僅打破了條塊分割、重復(fù)辦學(xué)的局面，實(shí)現(xiàn)了優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，教育資源的合理重組、配置和充分利用，而且調(diào)動(dòng)了中央、地方及社會(huì)各方面參與辦學(xué)的積極性，使教育質(zhì)量和辦學(xué)效益有了明顯提高。”李嵐清在其教育訪談錄中這樣評(píng)價(jià)。
在改革部門辦學(xué)的過(guò)程中，中央政府對(duì)高等教育的管理權(quán)限也逐步下放到省級(jí)政府，比如2000年，高職學(xué)校的審批權(quán)下放給省級(jí)政府，以前所有高校都需要教育部審批；把相應(yīng)專科層次的招生計(jì)劃?rùn)?quán)下放到省。這兩個(gè)權(quán)力的下放，擴(kuò)大了省級(jí)政府的統(tǒng)籌決策權(quán)，同時(shí)不少原屬中央部委管理的高校也劃分地方管理或與部委共建。
這場(chǎng)高等教育宏觀管理體制改革和布局使得中央和地方兩級(jí)政府管理、省級(jí)管理為主的高等教育管理格局由此基本形成，高校在服務(wù)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中將能發(fā)揮更大作用。
轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)管辦評(píng)分離
2017年山東的校長(zhǎng)們共同關(guān)注著一件事：中小學(xué)和校長(zhǎng)一律取消行政級(jí)別，實(shí)行校長(zhǎng)職級(jí)制管理。通俗點(diǎn)說(shuō)，摘“官帽”。這項(xiàng)最先從濰坊等地試點(diǎn)的改革在山東全省實(shí)施，山東的中小學(xué)校長(zhǎng)從“行政人”變成“教育人”。
“全面取消行政級(jí)別，促進(jìn)了校長(zhǎng)專業(yè)化發(fā)展，市里對(duì)學(xué)校下放教學(xué)、人事、財(cái)務(wù)、基建等14項(xiàng)權(quán)力，進(jìn)一步擴(kuò)大了學(xué)校自主權(quán)。”青島十五中校長(zhǎng)孫睿說(shuō)，改革也使校長(zhǎng)成為令人羨慕的職業(yè)，解決了長(zhǎng)期以來(lái)校長(zhǎng)責(zé)任大、付出多、待遇低、職業(yè)吸引力差的問(wèn)題。
同樣的事情還發(fā)生在四川。四川大學(xué)附中西區(qū)學(xué)校自從開展“教師自聘、管理自主、經(jīng)費(fèi)包干”改革以來(lái)，辦學(xué)主動(dòng)性和積極性空前高漲，學(xué)生的學(xué)科合格率一躍位居全區(qū)前列。
從1985年至今，教育管理職能轉(zhuǎn)變一直是教育改革與發(fā)展的重要主題。
2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出教育管理體制改革的目標(biāo)是形成政事分開、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制，初步提出“管辦評(píng)分離”。
黨的十八大以來(lái)，“管辦評(píng)分離”融入了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這個(gè)更大的國(guó)家治理背景中。2013年黨的十八屆三中全會(huì)做出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步指出要“深入推進(jìn)管、辦、評(píng)分離，擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化國(guó)家教育督導(dǎo)，委托社會(huì)組織開展教育評(píng)估監(jiān)測(cè)”。2015年教育部出臺(tái)了《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見(jiàn)》，明確了管辦評(píng)分離的教育行動(dòng)路線圖。
長(zhǎng)期以來(lái)，教育領(lǐng)域某種程度上存在著政府集舉辦者、管理者、監(jiān)督者等角色于一身的現(xiàn)象，為社會(huì)所詬病。
“這種現(xiàn)狀帶來(lái)的結(jié)果必然是自說(shuō)自話，缺乏說(shuō)服力，缺乏相互監(jiān)督和相互制約，無(wú)論哪個(gè)環(huán)節(jié)出了問(wèn)題都難以問(wèn)責(zé)和及時(shí)改進(jìn)，長(zhǎng)此以往就陷入僵化固化的泥潭。”中國(guó)教育科學(xué)研究院副院長(zhǎng)曾天山說(shuō)。
“落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，首先是政府的職責(zé)。政府轉(zhuǎn)變職能、轉(zhuǎn)變管理方式是落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)的前提。”中國(guó)教育學(xué)會(huì)秘書處秘書長(zhǎng)楊銀付說(shuō)。
自2013年以來(lái)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，共有民辦學(xué)校聘任校長(zhǎng)核準(zhǔn)、國(guó)家重點(diǎn)學(xué)科審批、高等教育自學(xué)考試?？茖I(yè)審批、高等學(xué)校博士學(xué)科點(diǎn)專項(xiàng)科研基金審批等13項(xiàng)教育行政審批事項(xiàng)取消。
“在放權(quán)的同時(shí)，還要?jiǎng)?chuàng)新管理方式。”楊銀付認(rèn)為，要更多運(yùn)用法規(guī)、規(guī)劃、公共財(cái)政、信息服務(wù)等手段引導(dǎo)和支持學(xué)校發(fā)展，加強(qiáng)和改善宏觀管理，發(fā)揮引導(dǎo)、示范、激勵(lì)、監(jiān)管作用。
2013年10月底，全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)全部安裝中小學(xué)生學(xué)籍信息管理系統(tǒng)，一人一籍，籍隨人走，動(dòng)態(tài)監(jiān)管，全程跟蹤，這項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作，通過(guò)現(xiàn)代信息技術(shù)可以更好地提供信息服務(wù)，由此提高基礎(chǔ)教育管理水平。
“落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，關(guān)鍵是完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，要讓每所學(xué)校都能依法行使辦學(xué)自主權(quán)和承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，核心是加強(qiáng)章程建設(shè)。”曾天山認(rèn)為，辦學(xué)自主權(quán)須由規(guī)范的學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)。
自2013年11月核準(zhǔn)中國(guó)人民大學(xué)等6所高校章程以來(lái)，2015年底全國(guó)高?；緦?shí)現(xiàn)了一校一章的格局，我國(guó)高等學(xué)校依法辦學(xué)、依章程治校取得重要進(jìn)展。2016年青島出臺(tái)了《青島市中小學(xué)校管理辦法》，該辦法通過(guò)地方性規(guī)章的形式，調(diào)節(jié)政府、學(xué)校、社會(huì)等在學(xué)校管理方面的關(guān)系，為中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的細(xì)化和落實(shí)提供了法規(guī)依據(jù)，是建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度改革的新進(jìn)展，在全國(guó)具有重要示范意義。
“強(qiáng)化國(guó)家教育督導(dǎo)是創(chuàng)新教育管理方式的重要要求，將有助于建立起教育決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。”楊銀付說(shuō)。
今年6月，國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)開展了新中國(guó)成立以來(lái)的首次對(duì)省級(jí)政府履行教育職責(zé)情況的督導(dǎo)，向各地派出了32個(gè)核查組，對(duì)31個(gè)?。▍^(qū)、市）級(jí)人民政府和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)履行教育職責(zé)情況進(jìn)行實(shí)地核查。
改革開放40年教育管理體制改革的實(shí)踐從某種意義上看就是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，中國(guó)的教育該如何辦的問(wèn)題，如何協(xié)調(diào)市場(chǎng)與計(jì)劃、效率與公平、公益與產(chǎn)業(yè)雙重屬性的問(wèn)題。中國(guó)教育管理體制改革走過(guò)40年的艱辛探索歷程，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有結(jié)束，如何進(jìn)一步擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，如何厘清教育行政部門和其他職能部門的權(quán)責(zé)，教育部門的人權(quán)事權(quán)財(cái)權(quán)如何統(tǒng)一等問(wèn)題將在未來(lái)的教育實(shí)踐中期待解決。（本報(bào)記者 歐媚 易鑫）
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