進一步擴大開放要革新邊境內措施
2018-07-18 10:28:52
來源：經濟參考報
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改革開放四十年來，我國翻天覆地偉大變化的諸多影響因子中，開放這個變量居功至偉。下一步我國要進一步擴大開放，就應高度重視、全面梳理、不斷革新邊境內措施，以此帶動全國各領域進一步開放，尤其是金融進一步開放和風險防范以及“一帶一路”建設的行穩(wěn)致遠。
改革開放四十年來，我國翻天覆地偉大變化的諸多影響因子中，開放這個變量居功至偉。所以，習近平主席說，中國開放的大門只會越開越大。這是符合中國人民根本利益的英明宣示。下一步我國要進一步擴大開放，就應高度重視、全面梳理、不斷革新邊境內措施，以此帶動全國各領域進一步開放，尤其是金融進一步開放和風險防范以及“一帶一路”建設的行穩(wěn)致遠。
有針對性地革新邊境內措施
影響我國下一步開放水平和質量的主要因素，除了市場準入問題外，更重要的是邊境內措施問題。當前，全球開放的主攻方向，已經由關稅、股比限制等準入的“邊境”領域逐漸轉向產業(yè)政策、知識產權政策、環(huán)境政策、投資政策等“邊境后”領域。從TTIP、TTP、美韓FTA、日本—歐盟FTA和CPTPP的談判內容看，“邊境后”政策的內容均超過了“邊境”政策。
在這次中美貿易摩擦中，美國（還有歐洲）的抱怨、指責和攻擊，除了指向股比等準入措施外，大量的是涉及邊境內措施，包括產業(yè)政策、知識產權、投資政策、國有企業(yè)、競爭法規(guī)、海關及貿易政策、政府采購等橫向政策，更包括農業(yè)、汽車制造業(yè)、民用航空、金融、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、信息和通信技術等具體行業(yè)政策和區(qū)域政策，特別是制造強國、知識產權、自主創(chuàng)新、網絡安全、信息安全政策和數字貿易壁壘問題。他們認為，正是由于這些邊境內措施的存在導致許多開放承諾落不了地，形成了事實上的非國民待遇。如在醫(yī)療領域，雖然我國允許設立中外合資醫(yī)院，但衛(wèi)生部門對于醫(yī)院評級和醫(yī)生職級晉升的管理體制未能和國際規(guī)則有效兼容，導致中外合資醫(yī)院在評級、參與醫(yī)保、醫(yī)生晉級等方面和傳統(tǒng)三甲醫(yī)院的待遇存在很大差別。再如，我國雖然已經對于大多數外資項目建設實施了備案制管理，但由于在我國現行體制下，項目正式開工必須預先取得環(huán)境安全許可、消防安全許可等多項前置許可，而大多數發(fā)達經濟體將這些許可置于事中事后環(huán)節(jié)，這種制度差異導致外資企業(yè)仍然認為現行的備案制管理“名不副實”。又如，在知識產權保護方面，我國法律體系對被侵權人遭受的實際損失的衡量范圍要遠小于歐美發(fā)達國家，且并未實施可能導致巨額罰金的懲罰性賠償制度，導致我國知識產權侵權所可能付出的代價遠低于歐美發(fā)達國家。
對上述情況，應該怎么看、怎么對待？第一，這些問題不是我國所獨有，在歐美各國都或多或少存在，不然的話，他們每年都互相列舉對方那么多的貿易投資障礙，而且，既然那么開放，沒有多少準入限制，為什么他們彼此在對方的市場份額并不高？第二，在許多情況下，這些邊境內措施并非專門針對外部投資者的，我國國內企業(yè)面臨同樣的問題，嚴格來說，并非外國企業(yè)的非國民待遇，而是國民待遇，只不過是不利方面的國民待遇而已。第三，既然許多是中外企業(yè)面臨的共同問題，除了極少數需要作為安全措施隱性壁壘加以保留外，大部分就應進行梳理分析，看哪些符合國情仍然行之有效，哪些科學性差，效果不好，需要進行革新，需要學習別國的先進做法，使之現代化。對于另外一些政策則需展開深入辯論以形成共識，例如，加入全球價值鏈，在價值鏈內實現升級的政策，還有未來中國需不需要產業(yè)政策，需要什么樣的產業(yè)政策等。這實際上是以改革促開放。
特別是，對符合全球化的大趨勢，對我有利，能夠有效提高市場運行效率，維護市場公平，應積極接軌。條件成熟的，直接在全國實行，不成熟的，應當以自貿試驗區(qū)自由貿易港為主要平臺，先試點，后推廣。
在此建議：第一，在產業(yè)政策方面，在追趕性領域，可以規(guī)定技術路徑，但在未知領域，不要規(guī)定技術路徑，而只規(guī)定目標和質量、安全和環(huán)保標準。政府應更多從需求側進行支持，更多向基礎領域傾斜，適當將外資企業(yè)納入其中。更加注重支持行為的精細化。第二，在合規(guī)、競爭政策、知識產權、投資政策、海關通關、政府采購、標準等領域以及民用航空、信息通信技術、醫(yī)療醫(yī)藥行業(yè)，要更多借鑒發(fā)達國家相關做法的合理元素，增強我國相關政策的科學性、有效性、公平性或便利性。第三，在金融保險領域，除了落實宣布的各項開放承諾外，逐步減少影響外資金融機構非有機增長和有機增長的各種限制因素。第四，減少項目建設在安全、環(huán)保等領域的前置許可，代以嚴厲的事中事后監(jiān)管。第五，在醫(yī)療、教育、文化、建筑設計、工業(yè)設計等專業(yè)服務領域，加強和國際通行規(guī)則的互認。在咨詢、廣告、會計、工業(yè)設計等高端商業(yè)服務方面實施多套規(guī)則并行和互認制度，即同時實行國內規(guī)則和歐美發(fā)達國家通行規(guī)則。第六，在我國具有優(yōu)勢的跨境電子商務、移動支付等新型業(yè)務領域，爭取將國內規(guī)則上升為國際通行規(guī)則。
漸進有序穩(wěn)妥推進金融開放
金融開放的內涵非常豐富，除金融業(yè)與金融市場外，它還包含跨境資本的自由流動與人民幣匯率等多方面。因為一個國家如果要開放國內的金融市場，讓海外金融機構進入金融市場買賣有價證券，必然會涉及資本在境內境外的流動，而跨境資本的流動又會對外匯市場上外匯與人民幣的供求關系造成影響，從而影響匯率的走勢。所以，金融對外開放是一個系統(tǒng)工程。
（一）漸進穩(wěn)妥推進金融開放。
金融開放應堅持自主、有序、平等、安全的方針。人民幣國際化是個自然歷史過程，要順應規(guī)律，同現代化建設相輔相成，統(tǒng)籌考慮。穩(wěn)步推進人民幣國際化，要統(tǒng)籌協(xié)調在岸和離岸人民幣市場，建設人民幣跨境支付系統(tǒng)，在對外合作中注重本幣優(yōu)先，重點擴大周邊國家和“一帶一路”沿線國家人民幣使用，拓展人民幣計價結算、投資交易和儲備功能。人民幣國際化要求穩(wěn)步推進資本項目可兌換，要找到兼顧國情和國際標準的對接區(qū)，有序推進資本賬戶開放。目前我國90%以上的資本項目已實現可兌換、基本可兌換和部分可兌換。從國際經驗看，重要經濟體沒必要百分百開放，要在提高風險防范能力、留后手的前提下，對條件成熟的項目逐步放開，有序實現資本項目可兌換，提高貿易投資便利化程度。
積極穩(wěn)妥推進金融業(yè)雙向開放。全面落實準入前國民待遇加負面清單制度，確保已經公布的設立形式、股東資質、持股比例、業(yè)務范圍、牌照數量等開放措施落到實處。完善跨境投資制度安排，促進境內外資本市場互聯(lián)互通，健全合格機構投資者制度。允許更多符合條件的境外機構參與我國境內證券、外匯期貨、黃金等市場交易，發(fā)行人民幣債券。
金融走出去，要著力加強“一帶一路”建設和國際產能合作金融服務，堅持企業(yè)主體、市場導向、商業(yè)原則和國際慣例，用好各類資金，為“一帶一路”建設和國際產能合作提供長期、穩(wěn)定、可持續(xù)的金融支持，切實保障跨境投融資安全。推動國際貨幣體系和金融監(jiān)管改革，提升我國的話語權和影響力。加強與主要經濟體經濟金融政策協(xié)調，推動多邊監(jiān)管合作和規(guī)則互認，推動我國先進行業(yè)標準和監(jiān)管標準走出去，提高我國在國際金融組織中的地位和作用。推動亞洲基礎設施投資銀行、金磚國家新開發(fā)銀行建成開放、多元、共贏的金融合作平臺。
（二）在開放中防范金融風險，維護金融安全。
首先，金融開放應該用作利益置換的重要手段，應該當牌來打。原則上，我們必須高舉開放大旗，但具體開放必須當牌來打，必須用來從歐美等對手那里換來利益。同時，金融開放要服務于國內發(fā)展大局，要服從于國家發(fā)展整體需要，不能單兵突進，為開放而開放。有些項目、有些領域的開放要有可逆性。
其次，要借鑒發(fā)達國家的金融開放經驗，注重金融安全防護網建設。表面上，西方國家金融服務業(yè)市場準入比較自由，實際上，多數發(fā)達國家金融開放度遠不像名義開放度大。在西方發(fā)達國家，外資金融機構的市場份額普遍不高，如大陸歐洲普遍只有1%—2%，日本也是如此，美國稍高，但也不是很高。除了它們的貨幣是主要儲備貨幣之外，它們?yōu)殚_放設置了許多屏障和防護網。盡管各國防護網的形式不盡相同，但都充分利用了其本國的歷史文化傳統(tǒng)，利用了實行已久的法律、市場力量和商業(yè)慣例等間接方式以及“看人下菜”的針對性手段，有效限制了外資金融機構的進入和經營。這些防護網包括：一是控制國際貨幣體系，維持金融霸權，對資本流動實行有針對性管制；二是要求本國公民控制、參與外資金融機構的管理決策；三是限制外資金融機構的經營范圍，并在其他方面給予歧視性待遇；四是保持龐大的公法金融體系；五是放任本國大型金融機構的市場壟斷；六是限制外資對所謂敏感企業(yè)和金融機構的惡意并購；七是長期實行混業(yè)經營，聽任全能銀行對證券、保險業(yè)的控制，利用主銀行制，實現本國銀行與企業(yè)的聯(lián)姻；八是堅持對等開放原則。上述措施大多是以公益性、社會性、程序性的外衣出現，對外國競爭者的進入和經營而言，都是事實上的障礙。
第三，要在實踐中完善外資安全審查等機制，構筑金融開放的第二道防線，強化基于國際監(jiān)管標準，持續(xù)審慎監(jiān)管，在控制和化解風險上掌握主動權。另外，在堅持對外開放的前提下，爭取把局部性保護的法理依據從國際法的范疇引向國內法的層面，并盡可能縮小相關法律的適用范圍，進而淡化這種保護的行政色彩，低調處理保護行動，多從社會環(huán)境、歷史文化傳統(tǒng)、技術安全等方面入手，用維護本國消費者合法權益這樣一些不具商業(yè)性動機的正當訴求，來設置防護措施。
求真務實推動“一帶一路”行穩(wěn)致遠
“一帶一路”是新時代全面提升對外開放水平的重點，也是我國構建面向發(fā)達經濟體和發(fā)展中國家兩個開放體系、更加積極主動對發(fā)展中國家開放的主要抓手。
五年來，“一帶一路”建設已經取得巨大成就。下一步，推動“一帶一路”建設，要更好地突出重點，一是把政治戰(zhàn)略考量和長遠社會效益與經濟回報、承受力和可持續(xù)性更好地結合起來。
二是加強對不同對象國的科學研判，最大限度降低一地經驗在他地的水土不服問題。如，在發(fā)展中國家公共采購處理經驗、投資建設運營一體化經驗，無法簡單地復制到發(fā)達國家去。
三是要認真探索如何應對對外合作中因政黨輪替、文化沖突、宗教爭斗、國家爭端、私有制、恐怖主義、治理能力欠缺等帶來的挑戰(zhàn)問題。這些問題，歐美俄都沒有解決，我們應該找出新路。
四是應注意研究中外科技經濟產業(yè)發(fā)展變動趨勢，避免基于眼下的經濟產業(yè)格局做出的基礎設施決定，明天可能過時的問題。
五是更有針對性地化解合作伙伴不對稱積極性問題。
六是著眼長遠合作與發(fā)展，健全“一帶一路”融資機制，強化安全保障機制，增強規(guī)則構建功能。作者：葉輔靖
（作者系國家發(fā)展改革委對外經濟研究所所長）
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