鞏富文：關(guān)于制定《公益訴訟法》
2018-03-23 16:20:27
來源：西部決策網(wǎng)
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西部決策網(wǎng)——西部大開發(fā)訊（記者張永軍）探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度是黨的十八屆四中全會(huì)作出的重大決策部署。2015年5月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》。同年7月，全國人大常委會(huì)授權(quán)檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟試點(diǎn)工作,兩年的試點(diǎn)取得了顯著成效。2017年6月，十二屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議審議通過修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，正式建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。但是，由于目前公益訴訟法律條文散見于多部法規(guī)和司法解釋中，而且公益訴訟本身與私益訴訟在實(shí)體和程序上均有顯著不同，因此制定一部專門的公益訴訟法十分必要。對此，全國政協(xié)委員、陜西省法院副院長鞏富文提出三點(diǎn)建議:
一是現(xiàn)有公益訴訟法律條文散見于多部法規(guī)和司法解釋中，不利于法律集中統(tǒng)一適用?，F(xiàn)行《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《刑事訴訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，以及最高人民法院《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》、《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》、《關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》、最高人民檢察察院《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》等法律法規(guī)和司法解釋中均規(guī)定了公益訴訟的相關(guān)內(nèi)容。公益訴訟的相關(guān)法律條文分布過于分散，不利于法律集中統(tǒng)一適用，急需制定專門的公益訴訟法。
二是公益訴訟在實(shí)體上具有特殊性。第一，保護(hù)利益不同。公益訴訟維護(hù)的是國家利益和社會(huì)公共利益。私益訴訟維護(hù)的是私人利益。建議立法對“國家利益和社會(huì)公共利益”予以明確界定。第二，案件范圍特定。民事公益訴訟案件范圍是“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為”；行政公益訴訟案件范圍是“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域”。對于法律規(guī)定的“等”，應(yīng)該以“等”外理解，還是以“等”內(nèi)理解，建議立法予以明確。同時(shí)，建議及時(shí)修改《刑事訴訟法》第九十九條第二款刑事附帶民事案件范圍，使其與民事公益訴訟的案件范圍相一致。第三，案件執(zhí)行不同。生態(tài)環(huán)境損害賠償金等執(zhí)行到位后如何監(jiān)管使用，使生態(tài)得到修復(fù)，目前立法沒有建立相應(yīng)機(jī)制，建議立法建立生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制。
三是公益訴訟在程序上具有特殊性。第一，整體特殊性。公益訴訟同普通訴訟程序有很多不同，檢察機(jī)關(guān)以“公益訴訟人”的身份提起公益訴訟，代表國家行使公訴權(quán)，具有明顯的公益色彩和國家強(qiáng)制性，民事公益訴訟被告沒有反訴權(quán)，行政公益訴訟不適應(yīng)調(diào)解，等等。建議立法明確受檢察機(jī)關(guān)指派出庭的人員以“公訴人”身份出庭履行職務(wù)，檢察機(jī)關(guān)有抗訴權(quán)、調(diào)查取證權(quán)，明確法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織的處分權(quán)。第二，提起訴訟的主體特定。民事公益訴訟為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。在沒有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，由人民檢察院提起訴訟。行政公益訴訟提起訴訟的主體是人民檢察院。建議立法明確“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。第三，審級運(yùn)行特殊。目前檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案件層報(bào)省級檢察院審批，法院審判案件也是層報(bào)審批，絕大部分案件法院一審后被告放棄上訴，建議實(shí)行一審終審制，使國家利益和社會(huì)公共利益及時(shí)得到維護(hù)。
綜上，建議將《公益訴訟法》列入立法計(jì)劃，盡快制定該法，構(gòu)建新時(shí)代中國特色公益訴訟立法體例。
一是現(xiàn)有公益訴訟法律條文散見于多部法規(guī)和司法解釋中，不利于法律集中統(tǒng)一適用?，F(xiàn)行《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《刑事訴訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，以及最高人民法院《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》、《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》、《關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》、最高人民檢察察院《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》等法律法規(guī)和司法解釋中均規(guī)定了公益訴訟的相關(guān)內(nèi)容。公益訴訟的相關(guān)法律條文分布過于分散，不利于法律集中統(tǒng)一適用，急需制定專門的公益訴訟法。
二是公益訴訟在實(shí)體上具有特殊性。第一，保護(hù)利益不同。公益訴訟維護(hù)的是國家利益和社會(huì)公共利益。私益訴訟維護(hù)的是私人利益。建議立法對“國家利益和社會(huì)公共利益”予以明確界定。第二，案件范圍特定。民事公益訴訟案件范圍是“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為”；行政公益訴訟案件范圍是“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域”。對于法律規(guī)定的“等”，應(yīng)該以“等”外理解，還是以“等”內(nèi)理解，建議立法予以明確。同時(shí)，建議及時(shí)修改《刑事訴訟法》第九十九條第二款刑事附帶民事案件范圍，使其與民事公益訴訟的案件范圍相一致。第三，案件執(zhí)行不同。生態(tài)環(huán)境損害賠償金等執(zhí)行到位后如何監(jiān)管使用，使生態(tài)得到修復(fù)，目前立法沒有建立相應(yīng)機(jī)制，建議立法建立生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制。
三是公益訴訟在程序上具有特殊性。第一，整體特殊性。公益訴訟同普通訴訟程序有很多不同，檢察機(jī)關(guān)以“公益訴訟人”的身份提起公益訴訟，代表國家行使公訴權(quán)，具有明顯的公益色彩和國家強(qiáng)制性，民事公益訴訟被告沒有反訴權(quán)，行政公益訴訟不適應(yīng)調(diào)解，等等。建議立法明確受檢察機(jī)關(guān)指派出庭的人員以“公訴人”身份出庭履行職務(wù)，檢察機(jī)關(guān)有抗訴權(quán)、調(diào)查取證權(quán)，明確法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織的處分權(quán)。第二，提起訴訟的主體特定。民事公益訴訟為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。在沒有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，由人民檢察院提起訴訟。行政公益訴訟提起訴訟的主體是人民檢察院。建議立法明確“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。第三，審級運(yùn)行特殊。目前檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案件層報(bào)省級檢察院審批，法院審判案件也是層報(bào)審批，絕大部分案件法院一審后被告放棄上訴，建議實(shí)行一審終審制，使國家利益和社會(huì)公共利益及時(shí)得到維護(hù)。
綜上，建議將《公益訴訟法》列入立法計(jì)劃，盡快制定該法，構(gòu)建新時(shí)代中國特色公益訴訟立法體例。
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