民辦教育辟出分類管理新路徑
2018-01-03 11:31:14
來源：中國教育報
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■歲末年初話教育·述評
將2017年定義為我國民辦教育分類管理時代的元年，似乎并不為過。因為，隨著新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》在2017年9月1日正式實施，社會公眾和民辦教育舉辦者討論已久的“分類管理”，正式以法律形式將民辦教育帶進(jìn)了一個新時代。
“對民辦學(xué)校按照非營利性和營利性進(jìn)行分類管理，從法律上破解了困擾民辦教育發(fā)展的學(xué)校法人屬性不清、財產(chǎn)歸屬不明、支持措施難以落實等瓶頸問題，擴(kuò)展了民辦教育發(fā)展的空間，明確了民辦教育的發(fā)展形式，也有利于政府加大扶持力度，落實差別化的扶持政策，促進(jìn)非營利性和營利性兩類民辦學(xué)校各安其位、健康發(fā)展。”第十二屆全國人大常委會第二十四次會議閉幕后舉行的新聞發(fā)布會上，教育部副部長朱之文如是說。我國民辦教育事業(yè)已掀起了自其誕生以來又一場偉大改革實踐的浪潮。
（一）
隨著新時代我國社會主要矛盾發(fā)生變化，面對加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強(qiáng)國的新使命，分類管理無疑賦予了新時代民辦教育改革發(fā)展新的價值取向，不失為體現(xiàn)高度教育自信的體制變革。
“法律的修訂，把過去不清晰的問題清晰化了，沒突破的突破了，為整個民辦教育發(fā)展厘清了方向，提供了法律支持。”長期關(guān)注民辦教育立法進(jìn)程的中國民辦教育協(xié)會副會長、西安外事學(xué)院董事長黃藤對分類管理之于民辦教育的價值有著清晰的判斷。
而北京民辦教育協(xié)會基礎(chǔ)教育分會會長張福歧則將此次修法看作民辦教育發(fā)展新階段的一個難得的機(jī)遇。
《民辦教育促進(jìn)法》的修訂過程本，似乎更像是改革開放近40年來民辦教育發(fā)展進(jìn)程的一種折射。改革開放初期，民辦教育的萌發(fā)期面臨著財政投入嚴(yán)重不足、教育資源嚴(yán)重短缺的教育格局。以供給為導(dǎo)向的民辦教育從誕生的那一天起，就承擔(dān)了打破政府辦教育一統(tǒng)天下、為公辦教育提供重要補(bǔ)充的歷史使命。在擴(kuò)大教育規(guī)模、增加教育供給、滿足教育需求的同時，不期然地生發(fā)出擴(kuò)寬教育投資渠道、拉動內(nèi)需、擴(kuò)寬教育改革創(chuàng)新視野的全新價值。
但民辦教育似乎一直未找到一條改革發(fā)展的法治化路徑。中國民辦教育協(xié)會2015年發(fā)布的《中國民辦教育發(fā)展現(xiàn)狀分析報告》便敏銳地發(fā)現(xiàn)，雖然經(jīng)過了多年發(fā)展，我國民辦教育仍面臨積淀不深厚、發(fā)展模式不成熟等問題，面臨著大浪淘沙的市場沖擊。
正如中國教育科學(xué)研究院教育發(fā)展與改革研究所所長吳霓所說，從頂層設(shè)計的角度整體推進(jìn)民辦教育改革的全面深化，建立健全民辦教育法律制度體系，更加有利于凝聚民辦教育改革創(chuàng)新發(fā)展的共識與合力，有利于集中破除制約民辦教育發(fā)展的制度性障礙和改善薄弱環(huán)節(jié)，建立完善的民辦教育法律制度體系。
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伴隨著市場經(jīng)濟(jì)成長起來的民辦教育，也在市場經(jīng)濟(jì)的大潮中經(jīng)歷著受體制制約而衍生的發(fā)展困局，作為中央確定的重大改革方向，實行民辦教育分類管理無疑給民辦教育發(fā)展空間的拓展帶來了曙光。
“對民辦學(xué)校按照非營利性和營利性進(jìn)行分類管理，從法律上破解了困擾民辦教育發(fā)展的學(xué)校法人屬性不清、財產(chǎn)歸屬不明、支持措施難以落實等瓶頸問題，擴(kuò)展了民辦教育發(fā)展的空間。”朱之文就民辦教育促進(jìn)法修訂相關(guān)問題回答記者提問時說。
新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》面對的無疑是一個與2002年頒布《民辦教育促進(jìn)法》時截然不同的民辦教育發(fā)展格局。截至2016年，全國共有各級各類民辦學(xué)校17.1萬所，招生1640.28萬人；各類民辦教育在校生達(dá)4825.47萬人。
早在2012年全國兩會期間，恰逢《民辦教育促進(jìn)法》頒布10周年，來自福建、吉林等地的全國人大代表，對民辦教育發(fā)展表達(dá)的困惑便不約而同地集中于營利性和非營利性的區(qū)分上。在現(xiàn)實需求和外部環(huán)境共同作用下，民辦教育促進(jìn)法的修法過程顯然帶有強(qiáng)烈的現(xiàn)實主義色彩，它的“落地”也如期引發(fā)了人們對“營利性”和“非營利性”兩大類別的關(guān)注。
來自民辦教育內(nèi)部和外部兩個方面對發(fā)展民辦教育的價值認(rèn)識偏差，左右著整個行業(yè)的發(fā)展走向。最為典型的例證是，分類管理前，在民政部門登記為“民辦非企業(yè)單位”模棱兩可的民辦學(xué)校屬性以及民辦學(xué)校教師的“二元制”，直接導(dǎo)致面對廣闊的多元化教育需求，民辦教育始終被動陷入社會認(rèn)可度不高、品牌形象模糊、融資渠道狹窄的窘境。
“實行非營利性與營利性民辦學(xué)校分類管理是中央確定的重大改革方向，是深化教育領(lǐng)域綜合改革、構(gòu)建公辦民辦教育共同發(fā)展辦學(xué)格局的重要舉措。”教育部有關(guān)負(fù)責(zé)人在回答記者提問時明確表示，分類管理有利于破解民辦教育發(fā)展瓶頸、落實國家各項扶持政策、拓展民辦教育發(fā)展空間，鼓勵和吸引社會力量興辦教育，促進(jìn)民辦教育辦出特色、辦出水平。
現(xiàn)實中，黨中央、國務(wù)院對民辦教育的高度重視是這項改革的強(qiáng)力推動力。2017年1月，由教育部等五部門聯(lián)合印發(fā)的《民辦學(xué)校分類登記實施細(xì)則》和由教育部等三部門聯(lián)合印發(fā)的《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施細(xì)則》正式對外發(fā)布，標(biāo)志著此前教育規(guī)劃綱要提出的民辦學(xué)校進(jìn)行分類管理改革開始進(jìn)入實施階段。此后不久，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》，提出對民辦學(xué)校實行非營利性和營利性分類管理以及差別化扶持，在財政、稅費(fèi)、用地、收費(fèi)等方面對非營利性民辦學(xué)校給予更大扶持。
作為社會主義教育事業(yè)的重要組成部分，民辦教育發(fā)展至今，已經(jīng)成為推動教育事業(yè)改革發(fā)展的重要力量。吳霓認(rèn)為，穩(wěn)妥推進(jìn)民辦學(xué)校的分類管理，明確對民辦教育實行非營利性和營利性學(xué)校分類管理，破解民辦教育發(fā)展瓶頸，使民辦學(xué)校的法人屬性、產(chǎn)權(quán)歸屬等方面存在的問題和矛盾，在法律層面得以澄清和解決，是當(dāng)前民辦教育法律法規(guī)和政策體系變革完善的核心靶向。
（三）
當(dāng)民辦教育真正進(jìn)入分類管理時代，更多民辦學(xué)校舉辦者看到了新時代的新機(jī)遇，更加主動地將分類管理作為激發(fā)創(chuàng)新活力的內(nèi)在選擇。
新法修訂后，只辦過高校的黃藤就曾公開表態(tài)，實施分類管理后明確義務(wù)教育階段禁止舉辦營利性民辦學(xué)校，如果有同行有意愿，他愿意出資收購兩到三所義務(wù)教育階段學(xué)校，舉辦義務(wù)教育階段的非營利性民辦學(xué)校。
黃藤的想法絕非一時興起。早在幾年前，西安外事學(xué)院就被黃藤明確為一所非營利性的民辦高校。為了真正實現(xiàn)學(xué)校的公益化、社會化，黃藤讓原本在學(xué)校任職的家族其他人員全部退出，改為外聘專業(yè)人士進(jìn)行管理。分類管理后，他謀劃著進(jìn)軍義務(wù)教育階段，以期將自己的全人教育理念付諸實踐。
雖然面臨重重發(fā)展難題，但不可否認(rèn)，改革開放以來，我國民辦教育在數(shù)量規(guī)模、所占比重、結(jié)構(gòu)層次和質(zhì)量特色等方面均取得了不容小覷的成就，既以民辦教育體制機(jī)制的活力奠定了自身的發(fā)展基礎(chǔ)，又有效增加了教育服務(wù)供給，培養(yǎng)了大批合格人才，為創(chuàng)新教育體制機(jī)制、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展貢獻(xiàn)了創(chuàng)新力量。從這個角度來說，開啟分類管理新時代，既是自上而下的頂層設(shè)計，也是民辦教育發(fā)展到一定階段由內(nèi)而生的抉擇。
教育部相關(guān)負(fù)責(zé)人透露，《若干意見》集中體現(xiàn)了中央關(guān)于民辦教育形勢的新判斷、發(fā)展新定位、制度新安排，《若干意見》起草時，著眼于我國民辦教育發(fā)展的歷史階段和現(xiàn)實情況，實現(xiàn)了將深化改革與維護(hù)穩(wěn)定相統(tǒng)籌、堅持鼓勵扶持與分類施策相協(xié)調(diào)、將優(yōu)化服務(wù)與加強(qiáng)監(jiān)管相統(tǒng)一、將頂層設(shè)計與操作實施相結(jié)合，對提高民辦教育質(zhì)量、促進(jìn)民辦教育長遠(yuǎn)健康發(fā)展影響深遠(yuǎn)。(記者 柴葳)
將2017年定義為我國民辦教育分類管理時代的元年，似乎并不為過。因為，隨著新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》在2017年9月1日正式實施，社會公眾和民辦教育舉辦者討論已久的“分類管理”，正式以法律形式將民辦教育帶進(jìn)了一個新時代。
“對民辦學(xué)校按照非營利性和營利性進(jìn)行分類管理，從法律上破解了困擾民辦教育發(fā)展的學(xué)校法人屬性不清、財產(chǎn)歸屬不明、支持措施難以落實等瓶頸問題，擴(kuò)展了民辦教育發(fā)展的空間，明確了民辦教育的發(fā)展形式，也有利于政府加大扶持力度，落實差別化的扶持政策，促進(jìn)非營利性和營利性兩類民辦學(xué)校各安其位、健康發(fā)展。”第十二屆全國人大常委會第二十四次會議閉幕后舉行的新聞發(fā)布會上，教育部副部長朱之文如是說。我國民辦教育事業(yè)已掀起了自其誕生以來又一場偉大改革實踐的浪潮。
（一）
隨著新時代我國社會主要矛盾發(fā)生變化，面對加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強(qiáng)國的新使命，分類管理無疑賦予了新時代民辦教育改革發(fā)展新的價值取向，不失為體現(xiàn)高度教育自信的體制變革。
“法律的修訂，把過去不清晰的問題清晰化了，沒突破的突破了，為整個民辦教育發(fā)展厘清了方向，提供了法律支持。”長期關(guān)注民辦教育立法進(jìn)程的中國民辦教育協(xié)會副會長、西安外事學(xué)院董事長黃藤對分類管理之于民辦教育的價值有著清晰的判斷。
而北京民辦教育協(xié)會基礎(chǔ)教育分會會長張福歧則將此次修法看作民辦教育發(fā)展新階段的一個難得的機(jī)遇。
《民辦教育促進(jìn)法》的修訂過程本，似乎更像是改革開放近40年來民辦教育發(fā)展進(jìn)程的一種折射。改革開放初期，民辦教育的萌發(fā)期面臨著財政投入嚴(yán)重不足、教育資源嚴(yán)重短缺的教育格局。以供給為導(dǎo)向的民辦教育從誕生的那一天起，就承擔(dān)了打破政府辦教育一統(tǒng)天下、為公辦教育提供重要補(bǔ)充的歷史使命。在擴(kuò)大教育規(guī)模、增加教育供給、滿足教育需求的同時，不期然地生發(fā)出擴(kuò)寬教育投資渠道、拉動內(nèi)需、擴(kuò)寬教育改革創(chuàng)新視野的全新價值。
但民辦教育似乎一直未找到一條改革發(fā)展的法治化路徑。中國民辦教育協(xié)會2015年發(fā)布的《中國民辦教育發(fā)展現(xiàn)狀分析報告》便敏銳地發(fā)現(xiàn)，雖然經(jīng)過了多年發(fā)展，我國民辦教育仍面臨積淀不深厚、發(fā)展模式不成熟等問題，面臨著大浪淘沙的市場沖擊。
正如中國教育科學(xué)研究院教育發(fā)展與改革研究所所長吳霓所說，從頂層設(shè)計的角度整體推進(jìn)民辦教育改革的全面深化，建立健全民辦教育法律制度體系，更加有利于凝聚民辦教育改革創(chuàng)新發(fā)展的共識與合力，有利于集中破除制約民辦教育發(fā)展的制度性障礙和改善薄弱環(huán)節(jié)，建立完善的民辦教育法律制度體系。
?。ǘ?br />
伴隨著市場經(jīng)濟(jì)成長起來的民辦教育，也在市場經(jīng)濟(jì)的大潮中經(jīng)歷著受體制制約而衍生的發(fā)展困局，作為中央確定的重大改革方向，實行民辦教育分類管理無疑給民辦教育發(fā)展空間的拓展帶來了曙光。
“對民辦學(xué)校按照非營利性和營利性進(jìn)行分類管理，從法律上破解了困擾民辦教育發(fā)展的學(xué)校法人屬性不清、財產(chǎn)歸屬不明、支持措施難以落實等瓶頸問題，擴(kuò)展了民辦教育發(fā)展的空間。”朱之文就民辦教育促進(jìn)法修訂相關(guān)問題回答記者提問時說。
新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》面對的無疑是一個與2002年頒布《民辦教育促進(jìn)法》時截然不同的民辦教育發(fā)展格局。截至2016年，全國共有各級各類民辦學(xué)校17.1萬所，招生1640.28萬人；各類民辦教育在校生達(dá)4825.47萬人。
早在2012年全國兩會期間，恰逢《民辦教育促進(jìn)法》頒布10周年，來自福建、吉林等地的全國人大代表，對民辦教育發(fā)展表達(dá)的困惑便不約而同地集中于營利性和非營利性的區(qū)分上。在現(xiàn)實需求和外部環(huán)境共同作用下，民辦教育促進(jìn)法的修法過程顯然帶有強(qiáng)烈的現(xiàn)實主義色彩，它的“落地”也如期引發(fā)了人們對“營利性”和“非營利性”兩大類別的關(guān)注。
來自民辦教育內(nèi)部和外部兩個方面對發(fā)展民辦教育的價值認(rèn)識偏差，左右著整個行業(yè)的發(fā)展走向。最為典型的例證是，分類管理前，在民政部門登記為“民辦非企業(yè)單位”模棱兩可的民辦學(xué)校屬性以及民辦學(xué)校教師的“二元制”，直接導(dǎo)致面對廣闊的多元化教育需求，民辦教育始終被動陷入社會認(rèn)可度不高、品牌形象模糊、融資渠道狹窄的窘境。
“實行非營利性與營利性民辦學(xué)校分類管理是中央確定的重大改革方向，是深化教育領(lǐng)域綜合改革、構(gòu)建公辦民辦教育共同發(fā)展辦學(xué)格局的重要舉措。”教育部有關(guān)負(fù)責(zé)人在回答記者提問時明確表示，分類管理有利于破解民辦教育發(fā)展瓶頸、落實國家各項扶持政策、拓展民辦教育發(fā)展空間，鼓勵和吸引社會力量興辦教育，促進(jìn)民辦教育辦出特色、辦出水平。
現(xiàn)實中，黨中央、國務(wù)院對民辦教育的高度重視是這項改革的強(qiáng)力推動力。2017年1月，由教育部等五部門聯(lián)合印發(fā)的《民辦學(xué)校分類登記實施細(xì)則》和由教育部等三部門聯(lián)合印發(fā)的《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施細(xì)則》正式對外發(fā)布，標(biāo)志著此前教育規(guī)劃綱要提出的民辦學(xué)校進(jìn)行分類管理改革開始進(jìn)入實施階段。此后不久，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》，提出對民辦學(xué)校實行非營利性和營利性分類管理以及差別化扶持，在財政、稅費(fèi)、用地、收費(fèi)等方面對非營利性民辦學(xué)校給予更大扶持。
作為社會主義教育事業(yè)的重要組成部分，民辦教育發(fā)展至今，已經(jīng)成為推動教育事業(yè)改革發(fā)展的重要力量。吳霓認(rèn)為，穩(wěn)妥推進(jìn)民辦學(xué)校的分類管理，明確對民辦教育實行非營利性和營利性學(xué)校分類管理，破解民辦教育發(fā)展瓶頸，使民辦學(xué)校的法人屬性、產(chǎn)權(quán)歸屬等方面存在的問題和矛盾，在法律層面得以澄清和解決，是當(dāng)前民辦教育法律法規(guī)和政策體系變革完善的核心靶向。
（三）
當(dāng)民辦教育真正進(jìn)入分類管理時代，更多民辦學(xué)校舉辦者看到了新時代的新機(jī)遇，更加主動地將分類管理作為激發(fā)創(chuàng)新活力的內(nèi)在選擇。
新法修訂后，只辦過高校的黃藤就曾公開表態(tài)，實施分類管理后明確義務(wù)教育階段禁止舉辦營利性民辦學(xué)校，如果有同行有意愿，他愿意出資收購兩到三所義務(wù)教育階段學(xué)校，舉辦義務(wù)教育階段的非營利性民辦學(xué)校。
黃藤的想法絕非一時興起。早在幾年前，西安外事學(xué)院就被黃藤明確為一所非營利性的民辦高校。為了真正實現(xiàn)學(xué)校的公益化、社會化，黃藤讓原本在學(xué)校任職的家族其他人員全部退出，改為外聘專業(yè)人士進(jìn)行管理。分類管理后，他謀劃著進(jìn)軍義務(wù)教育階段，以期將自己的全人教育理念付諸實踐。
雖然面臨重重發(fā)展難題，但不可否認(rèn)，改革開放以來，我國民辦教育在數(shù)量規(guī)模、所占比重、結(jié)構(gòu)層次和質(zhì)量特色等方面均取得了不容小覷的成就，既以民辦教育體制機(jī)制的活力奠定了自身的發(fā)展基礎(chǔ)，又有效增加了教育服務(wù)供給，培養(yǎng)了大批合格人才，為創(chuàng)新教育體制機(jī)制、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展貢獻(xiàn)了創(chuàng)新力量。從這個角度來說，開啟分類管理新時代，既是自上而下的頂層設(shè)計，也是民辦教育發(fā)展到一定階段由內(nèi)而生的抉擇。
教育部相關(guān)負(fù)責(zé)人透露，《若干意見》集中體現(xiàn)了中央關(guān)于民辦教育形勢的新判斷、發(fā)展新定位、制度新安排，《若干意見》起草時，著眼于我國民辦教育發(fā)展的歷史階段和現(xiàn)實情況，實現(xiàn)了將深化改革與維護(hù)穩(wěn)定相統(tǒng)籌、堅持鼓勵扶持與分類施策相協(xié)調(diào)、將優(yōu)化服務(wù)與加強(qiáng)監(jiān)管相統(tǒng)一、將頂層設(shè)計與操作實施相結(jié)合，對提高民辦教育質(zhì)量、促進(jìn)民辦教育長遠(yuǎn)健康發(fā)展影響深遠(yuǎn)。(記者 柴葳)
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