智庫報告｜績效預(yù)算改革：回顧與前瞻
2017-11-03 11:23:47
來源：《中國發(fā)展觀察》
分享到
我國績效預(yù)算改革實踐與初步成效
在計劃經(jīng)濟時期，政府計劃是推動我國經(jīng)濟社會發(fā)展的核心機制，財政只是保障計劃得到貫徹落實的“小出納”。改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟體制的變遷，財政運行機制也在不斷演進。上世紀80年代，“放權(quán)讓利”、“分灶吃飯”在調(diào)動地方和企業(yè)積極性的同時，也突破了既有的、高度統(tǒng)一的財政管理體制，為名目繁多的收費、財政性資金的“體外循環(huán)”以及持續(xù)的財政赤字埋下了伏筆。上世紀90年代，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標的確立，我國經(jīng)濟體制改革步入了以“制度創(chuàng)新”為主要特征的新階段：在財政收入端，主要的改革舉措有1994年的工商稅制改革與分稅制改革，2002年的所得稅收入分享改革與建立政府間轉(zhuǎn)移支付制度；在財政支出端，主要的改革舉措則是公共財政“三項改革”，即部門預(yù)算、國庫集中支付和政府采購改革。就這樣，到本世紀初我國搭建起了公共財政的基本框架。此后，深化財政改革的方向自然轉(zhuǎn)向了完善預(yù)算管理和提高財政資金使用效益。我國的“績效預(yù)算改革”熱潮就是在上述背景下出現(xiàn)的。
2003年10月，中共十六屆三中全會就完善社會主義市場經(jīng)濟體制問題做出部署。會議提出，要“建立預(yù)算績效評價體系”。
2005年，財政部發(fā)布《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法（試行）》。2009年，財政部發(fā)布《財政支出績效評價管理暫行辦法》和《關(guān)于進一步推進中央部門預(yù)算項目支出績效評價試點工作的通知》。與此同時，各地也積極開展了關(guān)于績效預(yù)算改革的試點工作，探索績效預(yù)算發(fā)展的可能路徑，甚至產(chǎn)生了“焦作模式”（河南省）、“閔行模式”（上海市）和“南海模式”（廣東?。?。
2011年4月，國務(wù)院召開第一次政府績效管理工作部際聯(lián)席會議，決定在北京、吉林、福建、廣西、杭州、深圳等地開展地方政府績效管理試點；國土資源部、農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局進行國務(wù)院機構(gòu)績效管理試點；國家發(fā)改委、環(huán)境保護部進行節(jié)能減排專項工作績效管理試點；財政部進行財政預(yù)算資金績效管理試點，以為全面推行政府績效管理積累經(jīng)驗。此后，績效預(yù)算改革（以績效管理的方式）的步伐明顯加快：
2011年4月，財政部發(fā)布《財政支出績效評價管理暫行辦法》，就績效評價的對象和內(nèi)容、績效目標、績效評價指標、評價標準和方法、績效評價的組織和工作程序、績效評價報告的撰寫、績效評價的結(jié)果應(yīng)用等做出明確規(guī)定。財政部同時還發(fā)布一系列附屬文件，包括《財政支出績效目標申報表》《財政支出績效評價指標框架（參考）》《財政支出績效評價報告（參考提綱）》《財政支出績效評價指標體系（參考樣表）》《財政支出績效評價指標評分表（參考樣表）》、《財政支出績效評價工作流程圖》等，為各地區(qū)、各部門評價財政支出績效提供了基本的行為規(guī)范。
同年7月，財政部發(fā)布《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，明確了建立“覆蓋所有財政性資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的具有中國特色的預(yù)算績效管理體系”的工作目標。該《指導(dǎo)意見》還提出，要逐步建立起“預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、預(yù)算結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理新機制。在此基礎(chǔ)上，財政部發(fā)布了《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》，明確了今后一段時間的工作重點。和預(yù)算績效管理工作規(guī)劃一道，財政部還發(fā)布了兩份配套文件：《縣級財政支出管理績效綜合評價方案》和《部門支出管理績效綜合評價方案》，從而為縣級財政績效評價和部門支出績效評價提供了基本行為規(guī)范。2013年4月，財政部又下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<預(yù)算績效評價共性指標體系框架>的通知》，發(fā)布了《項目支出績效評價共性指標體系框架》《部門整體支出績效評價共性指標體系框架》和《財政預(yù)算績效評價共性指標體系框架》，指導(dǎo)和引領(lǐng)各地區(qū)、各部門構(gòu)建相對完善的績效評價指標體系。
2014年8月31日，第十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過《中華人民共和國預(yù)算法（修正案）》。新《預(yù)算法》從多個方面對預(yù)算績效提出要求，把預(yù)算績效管理上升到了法律層面。
在貫徹中央要求的過程中，各地區(qū)還結(jié)合自身實際發(fā)布了一系列實施細則。地區(qū)性規(guī)章制度的發(fā)布實施，為預(yù)算績效管理走向深入夯實了基礎(chǔ)。
經(jīng)過十多年來的醞釀和探索，特別是2011年以來有關(guān)部門的大力推動，我國預(yù)算績效管理工作取得顯著進展。主要表現(xiàn)在：
1.建立起了全過程預(yù)算績效管理的新機制。全國預(yù)算績效管理工作會議以來，有關(guān)部門積極完善相關(guān)法律法規(guī)、健全評價指標體系、加強績效管理信息系統(tǒng)和專家?guī)?、中介組織庫等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以重大民生支出項目為重點，不斷擴大試點范圍，創(chuàng)新評價模式，拓寬結(jié)果運用，強化績效約束，初步建立起了“預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理新機制。
在中央預(yù)算層面上，到2016年我國已實現(xiàn)了中央部門項目支出績效目標管理全覆蓋，中央一級、二級項目全部編報績效目標，并對中央本級2024個一級項目和中央對地方的93個專項轉(zhuǎn)移支付項目績效目標和指標進行了逐一審核。根據(jù)財政部的要求，中央各部門在2016年預(yù)算執(zhí)行完成后，需要對所有項目支出進行績效自評，并按照一定比例選取部分項目績效自評結(jié)果報財政部審核。
在地方預(yù)算層面上，一些起步較早的省份形成了具有自身特色的預(yù)算績效管理模式，而絕大部分省份（直轄市、自治區(qū)）則認真貫徹財政部有關(guān)規(guī)定，按照中央的統(tǒng)一要求建立起了預(yù)算績效管理模式。在（地級）市本級層面上，各地已基本實現(xiàn)了績效目標管理對特定規(guī)模以上（如五十萬元以上）項目支出的全覆蓋。
2.績效意識顯著增強，預(yù)算管理規(guī)范化、科學化水平明顯提高。經(jīng)過多年的努力，人們對于“花錢必問效，無效必問責”已經(jīng)耳熟能詳。并且，隨著制度的不斷完善，上述理念也正逐漸落實為行動。具體如：在預(yù)算編制環(huán)節(jié)隨項目報送績效指標，廣泛推行項目支出績效自評，財政部門對部分項目績效情況進行抽查，績效評價結(jié)果上報主要領(lǐng)導(dǎo)，把項目績效評價結(jié)果作為單位績效考評的有機組成部分以及公開披露績效評價結(jié)果等。
績效管理還帶來了資金分配方式的改變。以前，預(yù)算資金管理相對粗放，各支出部門和財政部門往往圍繞預(yù)算分配展開激烈的討價還價。最終的分配結(jié)果往往充滿主觀隨意性，預(yù)算撥款很難與實際需求相吻合?，F(xiàn)在把項目績效作為申請資金的重要依據(jù)，對各支出部門來說，申請到項目資金固然重要，但更重要的是把財政資金按預(yù)定方式花出去并取得預(yù)期的政策效果，這就推動著各部門把工作重心從盡可能多地爭取資金支持轉(zhuǎn)向更高質(zhì)量地做好工作，推動著財政資金分配從“人為分錢”轉(zhuǎn)向“靠制度分錢”。
3.保證了支出重點，推動了政府職能轉(zhuǎn)變。長期以來，民生項目存在著“口頭上重視，但資金撥付不到位”的現(xiàn)象，重點項目則因為主要領(lǐng)導(dǎo)重視而經(jīng)常出現(xiàn)監(jiān)督弱化、資金浪費嚴重的現(xiàn)象。把重點項目支出和民生支出作為績效管理的重點，就抓住了問題的關(guān)鍵，對于引導(dǎo)各地區(qū)、各部門優(yōu)化資金配置，切實加強預(yù)算管理，提高財政資金使用效益發(fā)揮了重要作用。
4.提高了決策的科學化和民主化水平。實施預(yù)算績效管理是龐大的系統(tǒng)工程。無論是相關(guān)制度設(shè)計、績效目標確定、還是項目績效評審，都離不開相關(guān)研究機構(gòu)、專業(yè)人士、媒體乃至社會公眾的參與。特別是研究機構(gòu)（專家）、專業(yè)中介機構(gòu)的參與，為預(yù)算績效管理提供了強大的智力支持。這一過程同時也是公共決策逐步開放，走向民主、科學的過程，是有序提高公眾對社會事務(wù)參與度的過程。
當前仍存在的問題
毋庸諱言，在推行預(yù)算績效管理過程中也暴露出來一些問題。具體如：改革動能衰退，前進動力不足；績效管理的潛力發(fā)揮尚不充分等。這些問題如果得不到解決，將會直接影響到我國績效預(yù)算改革向縱深發(fā)展。
1.預(yù)算績效管理“上熱下冷”，基層政府積極性不足。預(yù)算績效管理經(jīng)歷了中央倡導(dǎo)和地方探索相結(jié)合，然后推行統(tǒng)一模式的發(fā)展過程。當前的預(yù)算績效管理無疑是由中央政府倡導(dǎo)和推動的。由于種種原因，預(yù)算績效管理出現(xiàn)了“上熱下冷”的現(xiàn)象：政府層級越高，對預(yù)算績效管理的態(tài)度越積極，改革動作越大；而越接近基層政府，改革動力越小，改變也越小。總的看，在中央和省級層面上，績效評價已經(jīng)比較普遍地開展起來了。但在（地級）市級以下，多數(shù)地區(qū)還只是處于試點階段?！熬腿珖鴣砜?，經(jīng)評價的項目（財政或中介機構(gòu)評價的）約占整個預(yù)算項目的25%，其中，經(jīng)中介機構(gòu)評價的僅占10%-15%”（馬國賢等：《中國財政發(fā)展報告2016》）。這也意味著目前的績效評價尚處在抽查階段。
2.支出部門配合不積極，改革能動性不足?？冃Ч芾淼哪繕耸墙⑵鹑^程預(yù)算績效管理的新機制。這對各支出部門開展業(yè)務(wù)提出了新的、更高的要求，并且顯著增加了其工作人員的業(yè)務(wù)量。對各支出部門來說，推行預(yù)算績效管理意味著在申報預(yù)算之初就要對項目開展詳細規(guī)劃，意味著在項目實施過程中要嚴格遵守相關(guān)財務(wù)規(guī)定，還意味著在項目完成后對項目實施績效評估并將績效評估結(jié)果與工作業(yè)績評價掛鉤。因此，許多支出部門對預(yù)算績效管理抱有消極態(tài)度，甚至將其看作是新套在自己頭上的“緊箍咒”。再加上一些深層次問題難以通過績效管理予以解決，就導(dǎo)致在績效管理的實務(wù)操作中存在嚴重的形式主義：各種表格都填了，各個環(huán)節(jié)都走了，但相關(guān)要求卻落實不到位，績效管理流于形式。
3.績效信息利用不充分，沒有形成真正的問責機制。“無效要問責”，是績效管理的基本理念和基本原則。事實上，各地區(qū)、各部門在安排項目資金時，首先考慮的往往是非績效因素，如領(lǐng)導(dǎo)重視程度、是否符合政策要求以及財政收入狀況等。從項目角度看，即便項目績效評價結(jié)果并不如人意，也很少出現(xiàn)后續(xù)資金調(diào)整乃至取消后續(xù)資金支持的情形。
從事后評價角度看，績效評價的結(jié)果排名大多只是在決策層內(nèi)（如市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部）傳閱。在部門業(yè)績考評體系中，預(yù)算績效評價所占分值也很低。這就直接導(dǎo)致預(yù)算績效評價的約束力度“十分有限”。
4.預(yù)算管理依然粗放，改革潛力遠沒有發(fā)揮出來。決定財政資金使用效益的因素，既有技術(shù)性因素，又有制度性因素。從基層財政運行的情況看，單純依靠預(yù)算績效管理“既無力制止政府‘拍腦袋’帶來的無效決策，也無力制止‘政績工程’式浪費”，而上述決策失誤所帶來的損失往往是驚人的。另外如涉農(nóng)資金，隨著國家經(jīng)濟實力增強，政府用于“三農(nóng)”的投入大幅增加；但因為涉及政府部門多、政府層級多，涉農(nóng)政策和涉農(nóng)資金呈現(xiàn)“九龍治水”的局面，各路資金“各自為政”、缺乏配合，導(dǎo)致資金使用整體效益很差。在推進預(yù)算績效管理的過程中，各地都曾對涉農(nóng)項目開展一系列績效評估，卻絲毫沒能改變上述局面。這就不僅使人們發(fā)出疑問：“若預(yù)算績效評價既無法發(fā)現(xiàn)公共資金上的浪費和低效率，又無法向責任者追責，那么它有什么價值呢？”（馬國賢等：《中國財政發(fā)展報告2016》）
5.新制度高效運行尚待時日。預(yù)算績效管理是一個龐雜的系統(tǒng)。在建立起相關(guān)機制、規(guī)則、機構(gòu)（智庫）之后，能否充分發(fā)揮人和相關(guān)機構(gòu)（也就是咨詢專家?guī)?、中介機構(gòu)庫、監(jiān)督指導(dǎo)人員庫“三個智庫”）的積極性，直接關(guān)系到新機制、新規(guī)則能夠高效運轉(zhuǎn)。事實上，由于后續(xù)監(jiān)管不力、動力機制缺乏、對智庫成果利用不充分等原因，“三個智庫”應(yīng)有的潛力遠沒有發(fā)揮出來，這就導(dǎo)致多項制度陷于“空轉(zhuǎn)”、流于形式。如何激發(fā)新制度的活力，是擺在有關(guān)部門面前的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。
重新審視我國績效預(yù)算的改革路徑
“績效預(yù)算”概念在引入中國后，很快便引發(fā)了關(guān)于“績效預(yù)算”研究和改革探索的熱潮。2011年，績效預(yù)算改革與政府績效管理融合，成為政府績效管理的有機組成部分；相應(yīng)地，“績效預(yù)算改革”也讓位于“預(yù)算績效管理”。從直觀上理解，績效預(yù)算改革強調(diào)的是通過制度重構(gòu)來建立以績效為中心的預(yù)算管理新模式；預(yù)算績效管理強調(diào)的則是通過強化績效導(dǎo)向來提高預(yù)算資金的使用效益。兩種思維模式的共同點是對資金使用效益的追求，其根本區(qū)別則在于是否涉及深層次的結(jié)構(gòu)變革。
目前，我國旨在提高預(yù)算績效的舉措都是在“預(yù)算績效管理”的語境下推出的。分析當前績效預(yù)算管理中存在的矛盾和問題，明確下一步的前進方向，首先需要正本清源，搞清楚預(yù)算績效管理和績效預(yù)算改革之間的關(guān)系。
（一）需要把握的幾個事實
1.績效預(yù)算有共性，更有個性
人們把公共服務(wù)的生產(chǎn)鏈描繪為如下四個階段：要素投入階段、生產(chǎn)階段、產(chǎn)出階段和產(chǎn)生效果階段（如圖1所示）。傳統(tǒng)預(yù)算管理（條目預(yù)算）強調(diào)的是各部門必須按照事先確定的支出標準來申請和使用資金，當時預(yù)算管理的重心是成本控制和資金使用的合規(guī)性。舊績效預(yù)算關(guān)注的是產(chǎn)出和效率，而新績效預(yù)算關(guān)注的是資金使用的最終效果和政策目標的實現(xiàn)。人們還歸納了新績效預(yù)算的共性特征，具體如：自上而下的決策機制；總量控制或支出限額控制；對績效信息的系統(tǒng)發(fā)掘與運用；適當放權(quán)，在保持統(tǒng)一的前提下提高靈活性以及注重透明度、強化支出責任等。
即便如此，我們也要看到：對于什么是績效預(yù)算，目前國際上并沒有統(tǒng)一的定義。例如，世界銀行沙利文認為，績效預(yù)算是以目標為導(dǎo)向、以項目成本為衡量、以業(yè)績評估為核心的預(yù)算體制，具體來說，就是把資源分配的增加與績效的提高緊密結(jié)合的預(yù)算系統(tǒng)；OECD則認為，績效預(yù)算是把資金分配與可度量的結(jié)果聯(lián)接起來的預(yù)算形式（劉昆主編：《績效預(yù)算：國外經(jīng)驗與借鑒》，中國財政經(jīng)濟出版社，2007）。在討論績效預(yù)算時，人們所使用的詞匯也不盡相同，有PerformanceBudgeting，Performance-BasedBudgeting，Result–BasedBudgeting，PerformanceFunding等。OECD還根據(jù)對績效信息利用程度的不同，把績效預(yù)算細分為展示型、信息報告型和直接型/公式化型。所謂展示型績效預(yù)算，就是只在預(yù)算文件或政府文件里提供績效信息，績效信息并不會影響有關(guān)資金分配的決策；而直接型/公式化型績效預(yù)算則把財政資源的分配與績效（或產(chǎn)出）直接掛起鉤來，例如在測算單位成本的基礎(chǔ)上向醫(yī)院、學校提供支持資金等。從績效信息僅僅充當溝通工具到資金分配與績效信息直接掛鉤，績效預(yù)算表現(xiàn)形式上的差別由此可見一斑。
2.績效預(yù)算擁有不同發(fā)展路徑和管理模式
上世紀90年代，（新）績效預(yù)算在發(fā)達國家興起，是多種因素共同作用的結(jié)果，具體如“公共管理革命”的影響、信息革命的影響、經(jīng)濟財政結(jié)構(gòu)失衡以及執(zhí)政黨輪替等。由于面臨的挑戰(zhàn)/機遇各不相同，各國在推進績效預(yù)算改革時所選擇的改革路徑也千差萬別。以美國和英國為例，英美兩國歷史、文化、發(fā)展水平高度相近，即便如此，兩國績效預(yù)算的發(fā)展路徑也是各有特色。美國是在國會通過相關(guān)法律（《政府績效與結(jié)果法案》）后，政府依法開展國家績效評價以推動建立“績效政府”。就美國而言，績效預(yù)算不過是上述“政府再造”運動的有機組成部分而已；英國則是從“雷納評審”、節(jié)約政府開支切入，通過“公民憲章運動”把績效管理的理念滲透到公共服務(wù)和預(yù)算管理過程當中。在政策工具方面，英國最有特色的是“綜合開支審查”（ComprehensiveExpenditureReview）和公共服務(wù)提供協(xié)議（ServiceDeliveryAgreements）；而美國則是戰(zhàn)略優(yōu)先目標、項目評價評級工具（PART）和“紅綠燈”部門評價系統(tǒng)。
3.績效預(yù)算改革更多是一個漸進性過程
許多人認為，在搞清楚績效預(yù)算的運作機制和基本制度框架后，只要堅定信心、明確前進方向、積極推動改革，績效預(yù)算改革很快就會取得圓滿成功。其實，這是一個典型的認識誤區(qū)。從國際經(jīng)驗看，在短短數(shù)年內(nèi)就成功完成績效預(yù)算改革的例子并不多。韓國是績效預(yù)算“大爆炸”改革的成功典范，但韓國的成功是由一系列特殊因素共同促成的，具體如：東南亞金融危機帶來的嚴峻經(jīng)濟挑戰(zhàn)、經(jīng)濟發(fā)展正處在轉(zhuǎn)型的關(guān)節(jié)點上、國家規(guī)模相對小、政黨輪替和政府領(lǐng)導(dǎo)人更迭等。并不是所有國家都面臨和韓國同樣的機遇與挑戰(zhàn)。
對多數(shù)國家來說，績效預(yù)算改革是一個緩慢的漸進過程。以美國為例，從上世紀50年代開始探索績效預(yù)算到90年代績效預(yù)算重新成為潮流，前后歷時40多年；類似地，澳大利亞從引入中期預(yù)算、部門預(yù)算、項目預(yù)算和項目評估，到修訂相關(guān)法律、夯實績效預(yù)算管理的法律基礎(chǔ)，也歷時將近20年。出現(xiàn)上述局面，根本原因在于預(yù)算管理是政府管理的有機組成部分?？冃ьA(yù)算改革和政府轉(zhuǎn)型緊密相連，而政府的改革和發(fā)展又和當?shù)鬲毺氐慕?jīng)濟、政治、文化密不可分。這就決定了如下事實：雖然績效預(yù)算改革有集中的制度構(gòu)建，但整個制度構(gòu)建過程卻不是短時間內(nèi)就能完成的。因此，績效預(yù)算改革總體上是一個漸進性的全面改革過程。
國外學者曾將預(yù)算職能概括為控制、管理、計劃等五種（如表1所示）。從以控制功能為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向以責任功能為主導(dǎo)，揭示的是美國預(yù)算管理在整個20世紀的演進路徑。我國開展績效預(yù)算改革的起點，是社會主義市場經(jīng)濟體制框架初步搭建，各項規(guī)章制度尚不完備，各項法律法規(guī)得不到切實遵守，預(yù)算管理科學化、規(guī)范化程度較低的客觀事實。從國際經(jīng)驗看，解決上述問題需要充分發(fā)揮預(yù)算的控制職能。在這樣的起點上推進績效預(yù)算改革，意味著要跨越發(fā)達國家預(yù)算管理上百年走過的路。這涉及制度重構(gòu)、能力建設(shè)、文化調(diào)試以及社會環(huán)境的創(chuàng)造，是復(fù)雜的、系統(tǒng)的社會工程。如此龐大的系統(tǒng)工程，怎能僅靠決策層的堅強決心就在短期內(nèi)取得成功呢？
?。ǘ┛冃Ч芾硎俏覈冃ьA(yù)算改革的特定發(fā)展階段
我國績效預(yù)算改革試點是從項目績效評價開始的。和經(jīng)常性支出相比，項目支出具有邊界清晰、目的明確、資金需求多、節(jié)約潛力大的特點。從實踐角度看，項目支出也是暗箱操作多、權(quán)錢交易頻發(fā)的領(lǐng)域。從項目入手啟動績效管理改革，具有現(xiàn)實可行性。但隨著試點探索的深入，項目績效管理的弊端也逐漸暴露出來。特別是財政部門獨家推進績效預(yù)算改革所遇到的重重障礙，使人們產(chǎn)生了強烈的挫折感。
自2011年啟動政府績效管理試點之后，績效預(yù)算改革成為政府績效管理的有機組成部分（績效預(yù)算改革也相應(yīng)更名為預(yù)算績效管理）。相應(yīng)地，預(yù)算績效管理由財政部門“獨家推動”變成了“整個政府”的事務(wù)。預(yù)算績效管理帶來了一系列的制度創(chuàng)新，其中許多是對前期績效預(yù)算改革所面臨深層次矛盾的回應(yīng)。具體如：
1.預(yù)算績效管理擺脫了財政部門“單兵突進”的局面。不僅中央政府（國務(wù)院）布置預(yù)算績效管理工作，各省也紛紛就績效預(yù)算管理做出部署。這就使預(yù)算績效管理成為整個政府的行動。
2.預(yù)算績效管理強調(diào)新制度框架的構(gòu)建?，F(xiàn)階段的預(yù)算績效管理十分重視制度新框架的構(gòu)建工作。特別是，咨詢專家?guī)?、中介機構(gòu)庫和監(jiān)督指導(dǎo)人員庫的建設(shè)，把外部力量系統(tǒng)性地引入到預(yù)算管理過程當中，打破了政府“封閉運作”的傳統(tǒng)，為預(yù)算績效管理注入了新的活力。
3.預(yù)算績效管理在很大程度上完善了績效指標體系。財政部在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，發(fā)布了績效指標共性指標體系。根據(jù)績效評價對象的不同（項目、部門或者基層政府），共性指標體系各有側(cè)重：對于項目支出，強調(diào)的是管理效率和資金支出效果；對于部門，強調(diào)的是對支出實施績效管理的情況；對于地方政府，強調(diào)的則是政府履行基本職能和提供公共服務(wù)的情況。和績效預(yù)算改革初期單純強調(diào)“項目績效評審”相比，現(xiàn)行指標體系已經(jīng)前進了很多、完善了很多。
4.預(yù)算績效管理還推動了政府職能的轉(zhuǎn)變。以部門預(yù)算為例。部門預(yù)算表面看是“一個部門一本預(yù)算”，其實蘊含了“財政部門實施總量控制、支出部門在合規(guī)的前提下自主配置資源”的權(quán)責分配新格局。因為涉及深刻的利益調(diào)整，部門預(yù)算改革的推進也是一波三折。但隨著預(yù)算績效管理不斷走向深入，財政部門的管理重心逐步向?qū)彶榭冃?、監(jiān)督績效和評價績效上轉(zhuǎn)移；而支出部門也不得不拿出更多的時間和精力來規(guī)劃項目、實施項目乃至對項目實施情況進行反思。這就推動了財政部門和各支出部門履職方式的轉(zhuǎn)型，推動了財政部門和各支出部門間權(quán)責關(guān)系的重構(gòu)（雖然上述重構(gòu)過程是漸進的）。
從社會變革的深度和廣度看，我們完全可以得出如下結(jié)論：在“政府績效管理”語境下推進的預(yù)算績效管理，是新時期我國推進績效預(yù)算改革的表現(xiàn)形式。從漸進式改革的角度看，當前的預(yù)算績效管理不過是績效預(yù)算改革的一個中間階段而已。
?。ㄈ┤^程績效管理具有階段性和過渡性
應(yīng)當清醒地看到，績效管理畢竟只是績效預(yù)算改革的特定發(fā)展階段，具有內(nèi)在的局限性。主要表現(xiàn)在：
1.管理和績效改革在理念上存在明顯差異。由于績效提升最終都會體現(xiàn)在指標改進上，績效管理很容易陷入“唯指標論”，出現(xiàn)“按圖索驥”實施管理的局面，最終反倒阻礙了績效改進。要避免陷入怪圈，必須著眼于改革和制度重構(gòu)，著眼于機制設(shè)計和激發(fā)各方力量的活力。
2.過程管理和結(jié)果管理存在沖突。預(yù)算績效管理的目標，是建立全過程績效管理的新機制。這樣的愿望是美好的，但也是不現(xiàn)實的。過程和結(jié)果不可兼得。要想追求更好的結(jié)果，就必須賦予支出部門一定的主動權(quán)。在加強問責的前提下把具體的預(yù)算管理權(quán)限下放給支出部門，是績效預(yù)算改革的一個特點。隨著時間的推移，全過程績效管理所蘊含的上述沖突將會更加尖銳。
3.當前預(yù)算績效管理面臨的矛盾需要有新的突破。當前預(yù)算績效管理中存在的問題，有的是技術(shù)性的，可以通過科學界定項目單元、完善績效評價指標體系、完善績效評價流程等辦法予以解決；有的則是機制性的，需要通過完善機制設(shè)計來解決。具體如：完善預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的權(quán)責關(guān)系，完善市、縣級“三個智庫”體系建設(shè)，整合不同的績效管理體系等。如果說技術(shù)性問題可以通過完善管理予以解決的話，機制性問題則只能通過突破既有的制度框架、深化改革來解決。
4.經(jīng)濟社會環(huán)境在不斷變化。近年來，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體的治國方略依次展開，全面改革不斷走向深入，依法治國不斷取得新的進展。具體到預(yù)算管理領(lǐng)域，像建立全口徑預(yù)算、中期支出框架（中期預(yù)算）改革、政府會計制度改革、提高財政透明度、加強對違法違紀行為的懲處力度以及加強人大預(yù)算監(jiān)督等都在不斷取得新的進展。這也為績效預(yù)算改革走向深入創(chuàng)造了必要的外部條件。
總之，作為漸進式改革的一個中間階段，預(yù)算績效管理必然會、也應(yīng)該在適當?shù)臅r間被超越、被突破。需要進一步理清思路，積極創(chuàng)造條件，適時地把績效預(yù)算改革推向前進。
循序漸進，推動績效預(yù)算改革
（一）近期內(nèi)可采取的措施
從近期看，要以新發(fā)展理念為契機，以落實重大專項為抓手，不斷完善預(yù)算績效管理，充分挖掘“績效管理的潛力”：
1.完善項目績效評價制度。圍繞“十三五”重點任務(wù)的貫徹實施，按照戰(zhàn)略—計劃—行動的行為邏輯，根據(jù)加強政府與社會溝通的需要，優(yōu)化項目的邊界范圍，大幅縮減項目的數(shù)量。在優(yōu)化項目設(shè)定的基礎(chǔ)上，進一步細化指標設(shè)計、完善評估流程和評估方法，不斷提高績效評估工作的規(guī)范化、標準化水平。在績效管理進展相對落后的地區(qū)（市、縣級），則應(yīng)抓緊時間建立全過程預(yù)算績效管理的新機制。
2.充分發(fā)揮“三個智庫”的作用。推動市（縣）“三個智庫”體系建設(shè)，完善預(yù)算績效管理支撐體系。建立“三個智庫”動態(tài)管理機制，切實加強對外部專家、中介機構(gòu)的管理和監(jiān)督。推動中介機構(gòu)行業(yè)協(xié)會建設(shè)，充分發(fā)揮其自我管理、自我約束的社會功能。
3.加強績效評價結(jié)果運用。提高預(yù)算績效評價結(jié)果在部門績效考核體系中所占的分值（或比重），強化績效問責的力度。從向人大報告入手，推動項目績效評價結(jié)果有序公開。把績效作為人大預(yù)算監(jiān)督的重要內(nèi)容，鼓勵跨界別人大代表（常委）參與相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)預(yù)算績效的監(jiān)督審查；更加注重發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。
?。ǘ┲虚L期內(nèi)可采取的措施
從中長期看，則要著眼于制度構(gòu)建，搭建起支持績效預(yù)算的新機制，為建立績效政府提供支撐：
1.優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置和權(quán)責分工。主要包括：（1）整合預(yù)算績效管理和部門績效考評兩個業(yè)績評價體系，明確預(yù)算績效管理的重點和任務(wù)；（2）整合財政部和發(fā)改委兩個系統(tǒng)，強化財政預(yù)測和宏觀管理能力，提高國家規(guī)劃與資金分配的一致性。引入中期財政。所有重大政策的出臺、發(fā)展規(guī)劃的設(shè)立，都要明確資金投入保障機制；（3）推行“大部制”。整合各支出部門，減少政府機構(gòu)間的重疊與交叉；進一步明晰財政部門和支出部門的權(quán)責關(guān)系劃分。
2.明晰政府間關(guān)系，提高整體效能。主要包括：（1）適當壓縮行政管理層級，進一步明晰政府間權(quán)責劃分。突出中央—省—市（縣）三級預(yù)算的支撐作用，推行“省直管縣”，將鄉(xiāng)級政府改造為標準化公共服務(wù)的提供者；根據(jù)宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、市場監(jiān)管等不同職能的特點，進一步明晰政府間財政事權(quán)與支出責任劃分；（2）完善基層政府財力保障機制，明確最低公共服務(wù)標準和社會保障標準，引導(dǎo)基層政府因地制宜地提供公共服務(wù)。
3.以戰(zhàn)略為導(dǎo)向，建立預(yù)算績效管理新機制。突出財政對政府履職的保障作用，逐步建立以戰(zhàn)略為導(dǎo)向的公共支出績效管理新模式：首先，根據(jù)政府整體發(fā)展戰(zhàn)略明確部門中心任務(wù)，各部門依據(jù)中心任務(wù)確定中心戰(zhàn)略行動（一級項目），并把戰(zhàn)略行動細化為若干具體的項目、行動和政策（二、三級項目）。其次，各支出部門在財政部門的指導(dǎo)下，對二、三級項目進行評估，并根據(jù)績效評價結(jié)果對二級項目進行動態(tài)調(diào)整優(yōu)化；當然，財政部門也會對各部門實施績效管理的情況進行督導(dǎo)和檢查。再次，財政部門主要負責對一級項目開展績效評估，并依據(jù)績效評價結(jié)果向政府決策層提出優(yōu)化資源配置、提高資源使用效率的意見和建議。
4.重視發(fā)揮人大的潛力，形成績效管理閉環(huán)。市（縣）級人大常委會普遍設(shè)立預(yù)算工作委員會，為人大審查預(yù)算、監(jiān)督預(yù)算提供技術(shù)支持；為人大常委會委員配備私人助手；為人大代表設(shè)立工作電子信箱，開設(shè)微博、微信公眾號等傳媒工具；提高人大工作透明度，人大代表履職情況接受公眾監(jiān)督；深入落實《監(jiān)督法》，探索人大監(jiān)督的新形式、新方法等。（張俊偉 作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部）
返回頂部