鄰里自理：社會治理創(chuàng)新的崇川實(shí)踐
2017-09-22 11:33:45
來源：《國家治理》周刊
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社會治理難題的破除，關(guān)鍵在于部署；社會治理的創(chuàng)新，關(guān)鍵在于理順。黨的十八屆三中全會提出，創(chuàng)新社會治理體制，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。以群眾為基礎(chǔ)搭建精密的基層自治網(wǎng)絡(luò)，成為創(chuàng)新社會治理的重要內(nèi)容和有效途徑。
近年來，江蘇省南通市崇川區(qū)堅(jiān)持將引導(dǎo)群眾與依靠群眾有機(jī)地對接起來，積極探索“鄰里自理”模式，力求從社會治理的格局、方法、模式、途徑和主體上實(shí)現(xiàn)綜合轉(zhuǎn)變，以實(shí)踐順應(yīng)變革的步伐，推進(jìn)社會治理的新篇章不斷展開，成為推進(jìn)社會治理創(chuàng)新中的一個亮眼典型。
1為什么要構(gòu)建“鄰里自理”模式？
當(dāng)前，我國社會建設(shè)基礎(chǔ)依然薄弱，城市基層社會治理面臨許多新情況新問題，主要表現(xiàn)在三個方面：
一是有空間無實(shí)質(zhì)。以居住生活空間為核心的社區(qū)成為城市社會結(jié)構(gòu)的基本單元，從微觀層面擔(dān)當(dāng)起造就城市社會的重任。但目前一些城市社區(qū)更多只是一個空間的概念和行政的區(qū)劃，守望相助、出入為友的城市社會生活共同體尚未形成，居民之間缺少共同的利益訴求、價(jià)值認(rèn)同和秩序規(guī)范，“雞犬之聲相聞，老死不相往來”成為城市生活的常態(tài)。
二是有人際無組織。組織化生存是現(xiàn)代社會的一大特點(diǎn)。傳統(tǒng)以“單位”為基礎(chǔ)的社會組織方式解體后，人們自我發(fā)展的空間轉(zhuǎn)向社會。但由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“政府—單位”體制阻礙了社會組織體系的正常發(fā)育，“單位制”解體后的“原子化”個人缺乏社會組織依托，未能有效地組織起來，個人“原子化”、群體“碎片化”、人際“干燥化”成為綜合性的城市社會生態(tài)。
三是有組織無凝聚。“政府—社區(qū)”的組織架構(gòu)是當(dāng)前我國社會治理的主要形態(tài)，上級政府和企業(yè)剝離出來的社會職能下移或轉(zhuǎn)移給社區(qū)，社區(qū)蛻變?yōu)椤靶《钡摹靶姓鐓^(qū)”，聯(lián)系服務(wù)居民不夠，影響力和感召力不足，社會動員功能弱化。同時(shí)，社區(qū)社會組織發(fā)育不全，尚不能很好地承擔(dān)凝聚、整合、同化、規(guī)范社會群體行為和心理的功能，社區(qū)公共參與和人際互動欠缺，居民歸屬感、認(rèn)同度淡漠。
這些問題反映了城市基層社會治理在服務(wù)基礎(chǔ)、組織基礎(chǔ)和共治基礎(chǔ)等方面的短板。崇川區(qū)的“鄰里自理”，是在社區(qū)居委會以下設(shè)置“鄰里”，構(gòu)建“區(qū)—街道—社區(qū)—鄰里”四級組織架構(gòu)。依托社區(qū)鄰里，組織廣大群眾參與，把管理對象轉(zhuǎn)化為管理主體或參與者，形成政府與群眾協(xié)調(diào)同向的效應(yīng)。同時(shí)政府服務(wù)管理力量也向社區(qū)鄰里下沉，并充分調(diào)動屬地單位、企業(yè)參與，形成社會協(xié)同治理的整體合力，是打造新時(shí)期城市基層治理模式的有益探索。
2“鄰里自理”模式是如何實(shí)現(xiàn)的？
治理組織架構(gòu)的實(shí)體延伸。以黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心、居民小組為基礎(chǔ)、網(wǎng)格化為依托，以打通服務(wù)群眾最后500米為目標(biāo)，按照“地域相近、樓棟相連、資源相通”原則，在社區(qū)居委會以下組建“鄰里”。為實(shí)現(xiàn)“鄰里有形覆蓋、服務(wù)有效落實(shí)”的局面，“鄰里自理”模式充分考慮城鄉(xiāng)社區(qū)差異：涉農(nóng)社區(qū)村組結(jié)構(gòu)基本完整的，按原村民小組建制、150戶左右設(shè)置鄰里；城市社區(qū)以3-10個樓幢、300戶左右設(shè)置鄰里；拆遷安置小區(qū)參照城市社區(qū)設(shè)置鄰里。鄰里劃分一般以現(xiàn)有小區(qū)為基礎(chǔ)，以居民共同居住空間和習(xí)慣為要素，一般以路、河、標(biāo)志性建筑等為界，各鄰里之間有機(jī)銜接。目前，全區(qū)108個社區(qū)，已建鄰里910個（含58個虛擬鄰里），基本實(shí)現(xiàn)全面覆蓋。
治理角色的有效分配?！班徖锖椭C促進(jìn)會”是“鄰里治理”的核心管理單位，由居民選舉其理事長（小組長）及理事（樓長）。每個鄰里設(shè)一名干事，由社區(qū)公共服務(wù)中心社工擔(dān)任。鄰里建立以居民、社會組織、轄區(qū)單位為主體，業(yè)主委員會、物業(yè)公司共同參與的共管、專業(yè)、志愿等三組服務(wù)力量。以社工、輔工、志工服務(wù)鄰里為基礎(chǔ)，選優(yōu)配強(qiáng)信息、保潔、保安、調(diào)解、巡防、宣傳、評議、秩序、幫扶等九類服務(wù)人員，形成“一心三體多元”的鄰里服務(wù)架構(gòu)。實(shí)行“3532”工作模式（圖1，P40），其中5名鄰里社干全天沉到鄰里開展工作。對于社干和社工進(jìn)行定期考核并與獎懲、晉升掛鉤；對于鄰里理事、理事長等工作人員也進(jìn)行定期考核評議，對考核優(yōu)秀的給予一定物質(zhì)和精神獎勵。QQ圖片20150525111130
治理運(yùn)行機(jī)制的合理定位。倡導(dǎo)基層群眾自理是核心定位，自理的主要形式是建立居民議事會制度。要求每個鄰里在居民較集中、最方便的地方設(shè)立“居民議事廳”，確保居民“議事”有地方；居民“議”的事，不管大事小事，都要記錄在案，能當(dāng)場解決的當(dāng)場解決，不能當(dāng)場解決的說明原因。通過召開居民議事會、居民代表大會、鄰里評議會，自主解決鄰里事情，做到“小事不出鄰里”。為強(qiáng)化居民議事會制度，開展了三項(xiàng)民主實(shí)踐活動，即以居民會議、議事協(xié)商、民主聽證為主要形式的民主決策實(shí)踐，以自我教育、自我服務(wù)、自我管理為主要目的的民主自理實(shí)踐，以鄰務(wù)公開、民主評議為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督實(shí)踐，推進(jìn)“鄰里自理”的制度化、規(guī)范化、程序化。
治理成果的鞏固與推廣。一是鄰里建設(shè)互查。為加強(qiáng)對鄰里情況的督促檢查，促進(jìn)街道之間相互學(xué)習(xí)交流，推進(jìn)鄰里自理工作深入開展，以主題活動的形式在相關(guān)街道組織開展鄰里建設(shè)互查互學(xué)工作，主要內(nèi)容包括鄰里的有形覆蓋、常態(tài)運(yùn)行、力量下沉和特色工作，促進(jìn)社區(qū)自理水平不斷提升：譬如，各類社會公益組織的涌現(xiàn)（“知心奶奶”工作站、“孫爺爺”談心室等），又如社區(qū)鄰里APP的上線，使管理技術(shù)也有了信息化的提升。二是全面動員深化社區(qū)鄰里基層治理體系建設(shè)。其工作重點(diǎn)包括治理模式貫標(biāo)推進(jìn)，以平臺、架構(gòu)、機(jī)制、管理四大指標(biāo)建立服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。另外，還包括強(qiáng)化黨建統(tǒng)領(lǐng)、提升志愿服務(wù)、發(fā)展社會組織，以及創(chuàng)新執(zhí)法機(jī)制，實(shí)現(xiàn)綜合執(zhí)法下移。
3“鄰里自理”模式有哪些價(jià)值和意義？
促進(jìn)社會治理模式向多元共治轉(zhuǎn)變。“鄰里自理”模式具有自下而上、多向互動的特點(diǎn)。一方面，它更加注重構(gòu)建多元參與、多方受益的鄰里生活共同體；另一方面，它為擴(kuò)大群眾有序參與提供了有效途徑，充分調(diào)動了群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性，實(shí)現(xiàn)其自我管理、服務(wù)、教育和監(jiān)督。在崇川，“鄰里”作為最小的基礎(chǔ)單元發(fā)揮社會治理功能，成為連結(jié)政府與百姓的便捷紐帶。
居民王燕梅自當(dāng)選為紫荊花社區(qū)“互融鄰里”理事長后，鄰居家有困難和摩擦，她總要去幫勸；遇見周圍的不文明行為，她總會管；樓道來了陌生人，她也總要上前問一問。鄰居小單小夫妻倆都要上班，孩子經(jīng)常沒人照顧，王燕梅主動幫助小單家照看小孩，包餃子、買水果給小孩吃，還經(jīng)常找孩子談心，鼓勵他好好學(xué)習(xí)。鄰里老花生病了，王燕梅買東西到醫(yī)院看望，勸慰老花安心養(yǎng)病……這些點(diǎn)滴平凡之舉，讓鄰里充滿了溫馨。
促進(jìn)社會治理重點(diǎn)向源頭治理轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，迫切需要創(chuàng)新社會自我運(yùn)行機(jī)制和健全及時(shí)有效處理和化解社會矛盾的機(jī)制?！班徖镒岳怼弊鳛橄鄳?yīng)的一項(xiàng)重大創(chuàng)新，已經(jīng)成為政府與社會之間的一道矛盾糾紛的“緩沖帶”和“減壓閥”。百姓生活中，往往由于一些小事引發(fā)矛盾，“鄰里自理”能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、排除隱患，提高了矛盾化解的效率?，F(xiàn)在，居民群眾對“鄰里自理”的關(guān)注度、參與度和滿意度都在不斷提高。
虹橋社區(qū)惠美鄰里社工繆冬萍在鄰里走訪時(shí)，家住202室的花女士向她“投訴”，樓上人家樓板隔三岔五漏水，臟水都在她家床上了?？姸家患?xì)訪，了解到實(shí)情——獨(dú)自住在三樓的馬大媽患有間歇性老年癡呆癥，時(shí)不時(shí)會產(chǎn)生家里著火的幻覺，然后就在房間內(nèi)四處潑水“滅火”，久而久之水漏到了樓下花女士家。經(jīng)過現(xiàn)場協(xié)調(diào)，馬大媽的女兒同意了繆冬萍的提議，給馬大媽的房間做個防水層，鬧心事就這么解決了。
促進(jìn)社會治理手段向黨政主導(dǎo)、社會共治轉(zhuǎn)變。通過強(qiáng)化各級黨委政府在社會治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時(shí)，全面引導(dǎo)廣大居民群眾積極參與社會治理，完善公共治理機(jī)制，形成有效的治理合力，初步形成黨政主導(dǎo)、社會共同治理的“鄰里自理”新格局；通過強(qiáng)化群眾自理，動員廣大居民群眾積極參與社會各項(xiàng)事務(wù)，切實(shí)保障居民的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和管理基層公共事務(wù)、公共事業(yè)的權(quán)利，在鄰里利益的協(xié)調(diào)、矛盾的化解、服務(wù)的提供環(huán)境的維護(hù)等方面開展了卓有成效的工作，促進(jìn)了居民的參與互動，激發(fā)了居民的個人責(zé)任感，增強(qiáng)了居民的聯(lián)系和凝聚力，在解決鄰里問題方面發(fā)揮了不可替代的作用。
觀音山街道第四鄰里理事長成全英，原是學(xué)校校長，退休后不僅自己帶頭做好鄰里工作，而且?guī)尤胰艘黄饋碜?。同時(shí)，她還把自家21平方米的車庫騰出來，把它做成鄰里活動中心、居民議事點(diǎn)、校外輔導(dǎo)站、閱覽室，全力服務(wù)鄰里。
4崇川探索，帶給我們哪些啟示？
從全國來看，崇川的“鄰里自理”模式具有普適性，不僅準(zhǔn)確無誤地找到了社會治理工作的總抓手，創(chuàng)新了社會治理體系，形成了新的運(yùn)行機(jī)制，同時(shí)也回應(yīng)了群眾的迫切期望，順應(yīng)了新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會對政府的必然要求，是黨的執(zhí)政智慧在崇川的具體體現(xiàn)，在許多方面值得復(fù)制和借鑒。
樹立現(xiàn)代治理理念，緊抓民生之本、解決民生之急、排除民生之憂。調(diào)研組認(rèn)為，樹立現(xiàn)代治理理念，尊重人民主體地位，提高決策的民主化水平，是崇川“鄰里自理”模式的一大啟示。廣大鄰里社干主動身入群眾、心入群眾，從人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題入手，扎扎實(shí)實(shí)為群眾辦實(shí)事、辦好事。
體制機(jī)制先行，為“鄰里自理”保駕護(hù)航。調(diào)研組認(rèn)為，崇川區(qū)從工作伊始就將“鄰里自理”模式定位為一種長效工作機(jī)制，讓“服務(wù)群眾”的理念落到了實(shí)處，真正實(shí)現(xiàn)了民主化決策、扁平化管理、開放式監(jiān)督，為長期性、常態(tài)化地做好群眾工作提供了機(jī)制保障。
掃除思想誤區(qū)，使“鄰里自理”的價(jià)值理念深入人心。調(diào)研組認(rèn)為，崇川區(qū)通過“鄰里自理”模式，將服務(wù)發(fā)展、服務(wù)基層、服務(wù)群眾的執(zhí)政理念融入到工作的方方面面，從而大大增強(qiáng)了基層黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，提升了基層政府的公信力和號召力。
從以上幾點(diǎn)啟示看，崇川又有了一張以凝聚民心、推進(jìn)社會治理能力現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展的新名片。（作者：人民論壇專題調(diào)研組）
（執(zhí)筆：黃溪、張?jiān)仯?/p>
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