常紀文：如何破解環(huán)境保護的形式主義
2017-05-27 16:21:12
來源：國務院發(fā)展研究中心
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生態(tài)文明體制改革以來，特別是新《環(huán)境保護法》實施和環(huán)境保護黨政同責體制推行以來，環(huán)境監(jiān)管的作風總體硬朗了很多，環(huán)境保護的成效也明顯得到體現(xiàn)，但是環(huán)境監(jiān)管的形式主義并沒有得到根本解決，有的是由一種形式轉為另外一種形式，有的卻更加深入。
環(huán)境保護形式主義導致環(huán)境污染和生態(tài)破壞
2015年1月，史上最嚴的《環(huán)境保護法》實施；2016年1月，實施大氣污染聯(lián)防聯(lián)控和重點污染天氣應急制度的《大氣污染防治法》生效。這兩部法律對企業(yè)規(guī)定了信息公開、淘汰落后生產(chǎn)工藝、排污許可等嚴格的環(huán)境保護法律義務，引進了環(huán)境民事公益訴訟制度，設置了按日計罰、行政拘留、限產(chǎn)停產(chǎn)等嚴厲的法律責任，對監(jiān)管失職的地方政府有關領導人規(guī)定了引咎辭職等嚴格的法律責任。中共中央、國務院發(fā)布《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法》（試行），對環(huán)境保護工作不力的地方黨委、政府及其有關部門進行追責。不僅對單位，還對生態(tài)破壞、環(huán)境質量退化或者環(huán)境污染事件負有監(jiān)管職責的個人，追究黨紀、政紀甚至法律責任。2016年1月，中央啟動了中央環(huán)境保護督察制度，一大批企業(yè)受罰，一大批不作為、慢作為、輕作為和胡作為的地方黨政領導干部被追究責任，在全國范圍內糾正了很多地方不符合綠色發(fā)展的行為。2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》，對各行政區(qū)域的綠色發(fā)展每年進行評價，且每五年進行考核。對于考核不合格的，追究責任。
按理說，政策和法律編制了這么嚴密的法律義務和法律責任網(wǎng)絡，企業(yè)不敢再違法違規(guī)，地方黨委和政府也不敢再懈怠，環(huán)境質量應當?shù)玫窖杆俚奶嵘亲罱默F(xiàn)實情況卻不理想。在2016年底至2017年初的冬季取暖季節(jié)，為了保護京津冀地區(qū)的大氣環(huán)境質量，很多地方實施錯峰生產(chǎn)方案，一些企業(yè)被限產(chǎn)或者停產(chǎn)，損失巨大。在2016年3月上旬和中旬召開的全國“兩會”期間，環(huán)境保護部的正副部長們帶隊，親自到京津冀大氣傳輸通道的重點城市進行專項督查，大氣環(huán)境質量暫時得到明顯改善。但是“兩會”之后，供暖季節(jié)結束，霧霾卷土重來，京津冀地區(qū)再次遇上黃色甚至橙色預警。也就是說，嚴格監(jiān)管空氣質量就好，放松監(jiān)管空氣質量就差。這說明，形式主義是導致部分區(qū)域嚴重霧霾的原因之一。
環(huán)境保護形式主義的具體表現(xiàn)
生態(tài)文明體制改革以來，特別是新《環(huán)境保護法》實施和環(huán)境保護黨政同責體制推行以來，環(huán)境監(jiān)管的作風總體硬朗了很多，環(huán)境保護的成效也明顯得到體現(xiàn)，但是環(huán)境監(jiān)管的形式主義并沒有得到根本解決，有的是由一種形式轉為另外一種形式，有的卻更加深入。甚至中央環(huán)境保護督察組下去，也遇到形式主義的軟抵抗。2017年初，環(huán)境保護部部長陳吉寧也指出，有的地方搞形式主義，有的地方搞“一刀切”的應付主義。形式主義在實踐中呈現(xiàn)以下幾類表現(xiàn)情況。
一是文山會海，到基層檢查“走過場”。
地方每年都會迎接一些評價、考核、督察，有的在實踐中探索或者“學習”，形成了一套應付辦法，就是以文對文、以會對會，以下文代替工作的部署落實、以開會代替領導的工作重視、以地方黨政領導到企業(yè)特別是好企業(yè)擺拍一下代替現(xiàn)場的檢查督促、以罰款代替責令企業(yè)整改。結果，環(huán)境質量繼續(xù)超標、生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化。上級若來追責，地方會說，我下了文、我開了會、我也去了企業(yè)，因此我沒有責任。結果，肇事企業(yè)因為無法向其他企業(yè)推卸責任，最基層的監(jiān)管人員因為無法向下再推卸責任，就成了大家眼中的“替罪羊”。由于地方黨政主要領導不重視，即使監(jiān)管部門采取“五加二”“白加黑”的方式工作，也難以保證不出現(xiàn)環(huán)境污染違法行為和環(huán)境污染事件。
二是治理和管理作假，應付監(jiān)管與考核方法眾多。
首先是企業(yè)污染物排放監(jiān)測數(shù)據(jù)作假。根據(jù)環(huán)境保護部督察組的反饋，2017年1月以來，很多地方的企業(yè)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假，有的通過監(jiān)測軟件作假，有的通過檢測設備作假，有的采取檢測方式作假。由于基層環(huán)境保護部門專業(yè)性不強，在現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)不了問題，所以企業(yè)數(shù)據(jù)作假的現(xiàn)象反彈。其次是環(huán)境質量監(jiān)測數(shù)據(jù)作假。2016年，為了應對環(huán)境質量考核，西安市兩個環(huán)保分局就卷入了大氣質量監(jiān)測數(shù)據(jù)作假的事件，在環(huán)境保護部和公安部的直接干預下，幾名責任人被刑拘。在此事件的警示下，地方環(huán)保部門環(huán)境質量監(jiān)測數(shù)據(jù)作假的情況少多了。若在全國盡快建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，此類事件應當會更少。再次是企業(yè)治理污染作假。有的企業(yè)，等監(jiān)管人員來了就開啟環(huán)境污染治理設備，若監(jiān)管人員走了就關閉治理設施；在重污染天氣期間，有的企業(yè)本應限產(chǎn)卻不限產(chǎn)、本應停產(chǎn)卻不停產(chǎn)，仍然開足馬力生產(chǎn)。這反映出地方平衡經(jīng)濟增長和環(huán)境保護工作的能力非常有限。
三是目標考核放松，問題追責不嚴。
按照設計的目的，環(huán)境保護考核本應當成為督促地方黨委和政府加強環(huán)境治理和環(huán)境管理的重要手段，但是在一些地方，上級對于下級行政區(qū)域的嚴重環(huán)境問題“睜一只眼、閉一只眼”，下級匯報工作時，多說好、少說差，多說努力、少說目標實現(xiàn)情況；作檢查時，成績說一大堆，涉及問題卻“輕飄飄”。如2016年，中央環(huán)境保護督察組反饋，河南鄭州2015年的環(huán)境質量不達標，年度考核卻合格?？己俗咝问街髁x，雖然上下級政府和有關部門人人歡喜，但是卻損害了老百姓的權益和地方可持續(xù)發(fā)展的能力?！渡鷳B(tài)文明建設目標評價考核辦法》設計了每年一次的綠色發(fā)展評價和五年一次的目標考核，由于地方黨政首長的任期一般為2—3年，如果不建立明確的前后任責任分割機制，中央花大力氣建立的評價考核機制就會落空。值得指出的是，2016年1月，中央環(huán)境保護督察制度開始實施，副部級領導和正部級領導帶隊代表中央去地方督察；2017年初，環(huán)境保護部的部長和副部長帶隊到地方開展專項督查，至今已經(jīng)處理了數(shù)千名黨政官員，數(shù)千名企業(yè)負責人和其他責任人員被行政拘留甚至刑事拘留。但是從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，被處理的干部層級仍然偏低，大多是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和區(qū)縣級部門的工作人員，處級領導追責得少，地廳級及以上的領導被追責的更罕見。即使追責，也是誡勉談話的多，記過以上的處分少。其實，環(huán)境問題的嚴峻性與市縣黨政主要領導的政績觀直接有關，對地方黨政領導高抬貴手，卻對部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部追責必然導致兩個現(xiàn)象，一是地市級領導未必真正重視環(huán)境保護督察工作，有的認為中央環(huán)境保護督察不過如此，是“紙老虎”，這樣會導致環(huán)境保護的壓力從上到下層層衰減。二是部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員是市縣黨政領導執(zhí)政思路的具體實踐者，被處理心里不服，挫傷了執(zhí)法隊伍的積極性。
四是遇上困難繞著走，不敢于作為、不敢于擔當。首先，有的上級環(huán)境保護部門把難管的事推給下級環(huán)境保護部門，如把一些管壞了的行政審批或者許可下放給下級部門，有的把本應由自己履行的執(zhí)法監(jiān)管職責推給下級部門。表面上看，是上級重視下面，而背后的現(xiàn)實考量是現(xiàn)在追責嚴厲，上面不敢擔責，把下級當“替罪羊”。由于市縣級特別是縣級環(huán)境保護部門能力不足，難以承擔一些技術性很強的許可和監(jiān)管工作，必然導致不作為或者不敢作為的問題。在現(xiàn)實中，基層的老百姓會批評環(huán)保部門不辦事、不服務，而基層環(huán)境保護部門只能忍聲吞氣。由于基層環(huán)境保護部門既應接受本地的黨政領導，也應接受上級的業(yè)務指導，因此出現(xiàn)工作兩難和兩頭受氣的現(xiàn)象，如何平衡各方面的關系而不是一心嚴格執(zhí)法就成了基層環(huán)境監(jiān)管者不得不考量的因素。其次，一些上級政府或者部門的環(huán)境保護政策和工作部署不接地氣，缺乏可實施性，而下級不敢得罪上級，導致一些工作流于形式，甚至出現(xiàn)一些面子工程。結果，真正應當引起重視的問題沒有解決。再次，干活的人少，圍觀的人多；實地監(jiān)管的人少，動嘴督察和監(jiān)督的人多；上面的人多，下面的人少；上面的專業(yè)素質高，下面的專業(yè)素質差；上面的設備全，下面的靠眼睛看、鼻子聞和手指頭摸，使監(jiān)管能力呈現(xiàn)倒金字塔的配置結構，好的法律、好的政策、好的決策、好的改革措施和好的科研成果，很難切實落實到下面特別是最基層。此外，還有一些環(huán)境保護部門四處搶權，而自己的責任田卻在荒廢。
五是監(jiān)管由一個極端走向另外一個極端，對環(huán)境保護和促進經(jīng)濟增長都不負責任。以前，一些地方環(huán)境保護部門不負責任，完全聽命于地方保護主義，不執(zhí)法、慢執(zhí)法、輕執(zhí)法。自從2016年中央啟動環(huán)境保護督察活動后，一批不作為、亂作為、輕作為的地方工作人員特別是環(huán)境保護部門的執(zhí)法監(jiān)管人員被追究責任，有的甚至被追究刑事責任，在全國范圍內震懾了不依法行政的行為。自此，官員為了自保、不被處分或者不進監(jiān)獄，一些地方政府特別是監(jiān)管部門開始轉變執(zhí)法思維，由地方保護主義轉向“官員保護主義”，如應當批準的許可，不予以審批；對可以輕罰款的企業(yè)予以重罰款；對可以整改的企業(yè)，不幫助扶持而責令停業(yè)甚至關閉；在重污染天氣，不論是否達標排放一律關停。這些簡單粗暴的做法，不僅傷了地方經(jīng)濟增長的元氣，也損害了環(huán)境保護工作的可持續(xù)性。這也是對黨和政府工作的極不負責任。總的來說，這種簡單粗暴的消極執(zhí)法監(jiān)管行為，東部地區(qū)要少于中西部地區(qū)。
此外，有的部門因為環(huán)境保護主責不明顯，或者逃避監(jiān)管責任，對于環(huán)境保護工作口頭上重視，對于部門配合和協(xié)調總是避重就輕、不狠抓落實，成為環(huán)境保護工作的冷眼旁觀者。很多學者和地方官員反映，盡管有中央和地方的支持，環(huán)境保護部門目前仍然是環(huán)境保護的單打獨斗者。
在環(huán)境保護的監(jiān)管體制方面，應編制權力清單，建立“盡職照單免責、失職照單追責”的制度和機制；在環(huán)境法治的主體結構方面，要進一步發(fā)揮所有國家治理主體的環(huán)境保護作用；在環(huán)境保護的法制建設方面，要按照生態(tài)文明體制改革要求改造現(xiàn)有的環(huán)境法制。在環(huán)境保護的科學決策方面，要推行科學決策和民主決策，從源頭預防環(huán)境問題的產(chǎn)生；在環(huán)境監(jiān)管的能力建設方面，要開展領導人才的優(yōu)化和監(jiān)管人才的專業(yè)化工作；在國家環(huán)境治理的方法方面，要解決監(jiān)管有效性的問題；在區(qū)域環(huán)保責任的落實方面，要獎懲分明。
環(huán)境保護形式主義產(chǎn)生的原因
除了一些地方經(jīng)濟和社會發(fā)展能力不足以外，環(huán)境保護形式主義產(chǎn)生的原因還有如下方面。
一是責任與權力不匹配，不僅身心疲憊，還杜絕不了違法。
按照環(huán)境保護法律法規(guī)的有關規(guī)定，地方人民政府對本地區(qū)的環(huán)境質量負責；按照中央的要求，地方黨委和政府對本地區(qū)的環(huán)境工作負責。為了對環(huán)境保護工作進行專業(yè)管理，國務院和地方政府設立了環(huán)境保護部門。按照《環(huán)境保護法》的規(guī)定，環(huán)境保護部門是對生態(tài)環(huán)境保護進行統(tǒng)一監(jiān)督管理的部門。在實踐中，地方環(huán)境保護部門就成了地方黨委和政府所依托的環(huán)境保護牽頭部門和兜底部門。但是這個牽頭和兜底，是與環(huán)境保護部門本身的定位和職責不相符的。環(huán)境保護部門對于一些關鍵的事項，如產(chǎn)業(yè)結構調整、違法企業(yè)的關閉等，是沒有監(jiān)管權的。由于一些結構性的環(huán)境問題是宏觀調控不當造成的、一些環(huán)境問題是地方政府不責令關閉企業(yè)造成的、一些環(huán)境問題是區(qū)域城市規(guī)劃與管理不當造成的，還有一些環(huán)境問題是部門之間不協(xié)調造成的，對于這些問題，環(huán)境保護部門因為無監(jiān)管權力，而其他部門旁觀，因此難以有大的作為。譬如一些地方反映，由于環(huán)保部門介入不了宏觀決策，缺乏統(tǒng)一監(jiān)管的手段，因為被動地成為了地方粗放式經(jīng)濟增長的助推者、發(fā)展計劃目標的遠望者、城市基礎設施的旁觀者，最終成為社會責罵的首選者。一旦出事，地方環(huán)境保護部門和分管環(huán)境保護工作的地方領導，就難免成為追責的對象。目前形成了一個怪圈，一旦環(huán)境問題被曝光并被上級責成查處，地方黨委和政府的第一反應就是處理環(huán)保系統(tǒng)的干部。
二是激勵約束機制不健全，嚴格執(zhí)法的人難以得到重用。
在環(huán)境保護的實踐中，出實招、嚴格執(zhí)法的地方領導干部，雖然對中央的生態(tài)文明政策負責、對地方的綠色發(fā)展負責，但是往往容易得罪地方，有的甚至被地方戴上不顧大局、阻礙經(jīng)濟和社會發(fā)展的帽子，在地方難以得到提升。而一些處理事情老到的領導干部，善于與上級打“太極拳”，上面強調時下面抓一抓，上面松時下面放一放，有的甚至為企業(yè)和下級政府或者部門通風報信，他們因為善于保護地方環(huán)境污染者和生態(tài)破壞者的利益，往往容易獲得地方的認可和提升。更有甚者，有的干部怕自己擔責，不管下面有無監(jiān)管能力和條件，就把職責放權給下面行使，出了事情由下面“背鍋”。久而久之，地方的這種干部激勵傾向就帶壞了隊伍、帶壞了作風，破壞了地方可持續(xù)發(fā)展的能力。有的干部甚至為了地方的利益和面子，親自造假。2016年西安市兩個環(huán)保分局為了環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)好看，竟然對國控大氣環(huán)境質量監(jiān)測站點動手腳，后來被嚴肅追責。
三是基層信息難以為上面真實掌握，上級的文件或者部署冒進、不接地氣，或者相互矛盾，基層難以落實。
目前，中央和省級部門分工很細，但是工作部署一到基層，上面的千條線就由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一根針來牽著。上面的文件有的沒有考慮基層千差萬別的實際情況，不考慮基層財政的承受能力和工作能力，缺乏可實施性；有的脫離發(fā)展階段搞環(huán)境保護冒進，對基層沒有補償措施，讓基層接受不了。地方既要發(fā)展GDP、解決行政事業(yè)單位吃飯的問題，又要保護環(huán)境，由于能力不夠，工作常常處于兩難境地，逐漸形成了應付上面工作部署和績效考核的經(jīng)驗。有時，各部門下發(fā)的文件，由于視角與方法的不同、要求與目標也不同，基層難以適從，只能各自應付。由于監(jiān)管信息共享機制目前還不順暢，國家和省級監(jiān)管部門的人少，不可能延伸到基層的每個角落，對出現(xiàn)的問題很多發(fā)現(xiàn)不了，即使及時發(fā)現(xiàn)，也鞭長莫及，除非引起社會的強烈關注。也就是說，基層的真實信息難以為上面全面、及時、準確地掌握。
四是監(jiān)管能力和監(jiān)管功底不足，導致出現(xiàn)不會管和管不了的現(xiàn)象。
環(huán)境保護“上頭熱、中間溫、下頭冷”，除了基層黨委和政府因為發(fā)展不足不重視環(huán)境保護的原因外，專業(yè)化能力不足也是一個重要的原因。基本功不扎實，區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)是短板，跟不上改革的步伐和節(jié)奏。有的區(qū)縣環(huán)境保護監(jiān)管人員不足，有的區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)專業(yè)水平欠缺，不會管的現(xiàn)象突出，即使到了現(xiàn)場，也難以發(fā)現(xiàn)問題，環(huán)境保護大檢查全覆蓋的質量不高。即使發(fā)現(xiàn)了問題，也因為缺乏專業(yè)思維，難以及時解決問題。基于此，一旦出現(xiàn)環(huán)境問題，有關部門的領導和地方黨政領導就會因為黨政同責被追究責任?；诖耍獙崿F(xiàn)黨政同責，必須實現(xiàn)基層監(jiān)管人員的專業(yè)化。有的市縣環(huán)境保護部門仍然靠監(jiān)管對象上繳的排污費來發(fā)工資，監(jiān)管缺乏公平和公正性。要保證環(huán)保部門依法監(jiān)管、盡職履責，必須盡快、全面推進省以下環(huán)境保護監(jiān)測監(jiān)管垂直管理體制改革，從上面一攬子解決經(jīng)費保障問題。
五是社會治理結構不均衡，技術服務機構和社會組織的作用沒有得到充分發(fā)揮。
在國家環(huán)境治理結構中，技術服務機構和社會組織具有不可替代的結構性作用，不僅可以監(jiān)督政府，還可以通過提供專業(yè)化服務，協(xié)助政府發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。但是在現(xiàn)實中，技術服務機構和社會組織的作用有待進一步發(fā)揮。如新《環(huán)境保護法》實施后，社會組織監(jiān)督企業(yè)的積極性一度很高，但是現(xiàn)在卻有些回潮，因為他們發(fā)現(xiàn)，監(jiān)督個體的企業(yè)不如監(jiān)督政府依法行政管用，而現(xiàn)在，有關的立法缺口并沒有打開。因為一些社會組織的曝光促使了一些環(huán)境問題的解決，導致社會組織在一些地方開展活動更加困難。在一些地方，一些社會組織的成員在巡查中受到人身威脅。加上一些社會組織發(fā)育不成熟，采取對抗式而不是合作式的工作方式，導致社會監(jiān)督難以發(fā)揮預期的作用。
六是制度不健全，出現(xiàn)一些監(jiān)管空白或者不愿意、不敢監(jiān)管的現(xiàn)象。
對于監(jiān)管職責，法律法規(guī)的規(guī)定比較宏觀。但在法律法規(guī)的具體實施中，會遇到千差萬別的具體情景，在條文上難以看到針對性的明確答案。而相當多的地方目前還沒有建立全面的環(huán)境保護權力清單，地方黨政領導之間的領導責任和部門之間的監(jiān)管責任也沒有明確區(qū)分，就會出現(xiàn)一些監(jiān)管空白，出現(xiàn)部門協(xié)調和互動機制不健全的問題。由于職責不清，環(huán)境監(jiān)管一旦出事，就會相互推諉。對于監(jiān)管空白或者監(jiān)管交叉領域，如有部門政策紅利，大家都愿意管；如沒有部門政策紅利，大家都不愿意管。對于一些問題，如果有的部門主動擔當、介入監(jiān)管，一旦出現(xiàn)問題，就可能被追責，因此很多部門都不愿意主動監(jiān)管。另外，很多企業(yè)有著紛繁復雜的社會關系，嚴格執(zhí)法可能得罪人，不利于部門工作的開展和個人的前途，也不利于監(jiān)管部門大膽監(jiān)管?；诖?，一些地方的黨委和政府工作不實，以下文來替代具體的工作推動和監(jiān)管，各部門也紛紛效仿、層層發(fā)文，一直到居委會、村委會不能向下發(fā)文才停止。由于缺乏狠抓落實的機制，中央的生態(tài)文明改革部署難以及時落實到基層。
七是地方利益關系錯綜復雜，一些追責要求沒有得到嚴格實施。
首先，對于失職的地方政府官員，《環(huán)境保護法》規(guī)定了引咎辭職的法律責任。但該法實施兩年多，很少聽說縣（區(qū)）長、副縣（區(qū)）長以上的干部引咎辭職的現(xiàn)象。再如中央環(huán)境保護督察組代表中共中央、國務院下去督察，其權威堪比中央巡視組，在嚴峻的環(huán)境形勢面前，這么高端的督察組織形態(tài)理應打一些環(huán)境保護不作為的“大老虎”，但是從追責的情況來看，處理的大多是牽涉關系層面不高的低階官員，對于縣級特別是地廳級領導干部，因為牽涉的層面更高，被處理的數(shù)量不多。即使是追責，往往是“高高舉起、輕輕落下”。一些地方干部反映，地方環(huán)境問題的出現(xiàn)，是與縣以上地方黨委和政府的態(tài)度和部署有關的，如果不打他們的板子，會導致權責不匹配，不利于維護中央環(huán)境保護督察制度的嚴肅性。盡管有了中央環(huán)境保護督察制度，環(huán)境保護部在2017年3月至4月開展的大氣環(huán)境專項督察，還是發(fā)現(xiàn)大量企業(yè)弄虛作假，如環(huán)保部通過對京津冀地區(qū)的18個城市的督察發(fā)現(xiàn)，2017年3月16日以來，多地都存在“散亂污”企業(yè)或企業(yè)群違法違規(guī)復產(chǎn)情況。甚至在一些地方，連中央環(huán)保督察組下去督察時，都敢造假，可見地方保護主義根深蒂固。這說明，中央環(huán)境保護督察和環(huán)境保護專項督察工作下一步要打“大老虎”。其次，黨政同責的制度建設尚須加強，特別是環(huán)境保護部門以外的其他部門的問責制度建設不足，一些部門事實上成為中央環(huán)境保護督察工作的看客，而不是參與者。此外，一些地方每年開展的環(huán)境保護考核多年不敢揭短，導致地方環(huán)境保護工作形式主義蔓延和深入。
如何破解環(huán)境保護的形式主義
形式主義害干部、形式主義壞作風、形式主義損環(huán)境、形式主義誤經(jīng)濟，一句話概括，就是形式主義損害生態(tài)文明建設和改革。為了破解環(huán)境監(jiān)管形式主義，建議采取以下幾個方面的措施。
第一，在環(huán)境保護的監(jiān)管體制方面，應編制權力清單，建立“盡職照單免責、失職照單追責”的制度和機制。
一是建議國務院出臺各部委辦局的環(huán)境保護權力清單，特別是明確各部門的監(jiān)管失職責任，界定政府部門的監(jiān)管責任與企業(yè)的主體責任，不能混淆；中共中央、國務院聯(lián)合出臺指導地方黨委和政府環(huán)境保護權力清單的編制指南，明確上級黨委與下級黨委、上級政府與下級政府的關系；各省級、市級和縣級黨委、政府、人大、政協(xié)和司法機關，借鑒甘肅省的經(jīng)驗，按照中央要求分級聯(lián)合出臺環(huán)境保護權力清單，特別是界定地方黨委書記和其他常委的責任，界定地方行政首長和副職的職責，形成黨政同責、一崗雙責、失職追責的體制、制度和機制，利于在統(tǒng)一之中又形成職責清晰、相互銜接的分工職責體系，為環(huán)境保護部門單打獨斗的尷尬局面解困。建立權力清單有利于規(guī)范各級黨委和政府的運作，防止相互推諉和濫權的現(xiàn)象，解決多頭執(zhí)法、無人執(zhí)法、無人負責的現(xiàn)象，改善地方和部門工作作風，為市場主體營造良好和清晰的監(jiān)管制度化氛圍，減少職權不確定性導致的腐敗現(xiàn)象。
二是為了防止一些部門變成只拿大棒的執(zhí)法部門，建議在權力清單的編制之中，給環(huán)境保護、工業(yè)信息、發(fā)展改革等部門增設如何幫助地方和企業(yè)發(fā)展資源節(jié)約型和環(huán)境友好型經(jīng)濟的職責。
三是建議借鑒《中共中央國務院關于推進安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展的意見》的做法，明確規(guī)定“盡職照單免責、失職照單追責”，區(qū)分過錯責任與其他事件，給地方黨政領導和監(jiān)管部門松綁。只有這樣，才能促使地方環(huán)境保護部門放下思想包袱，敢于監(jiān)管、敢于作為。
第二，在環(huán)境法治的主體結構方面，要進一步發(fā)揮所有國家治理主體的環(huán)境保護作用。
一是要發(fā)揮環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境治理、環(huán)境影響評價、環(huán)境政策和法律咨詢等技術服務機構的作用。對于企業(yè)環(huán)境保護和政府環(huán)境監(jiān)管能力落后的地區(qū)，應當采取政府和企業(yè)購買社會技術服務的模式，減輕企業(yè)負擔、提升監(jiān)管能力。
二是在一些領域推進企業(yè)環(huán)境污染的強制性保險，推進保險公司和金融機構加強能力建設，對其服務的企業(yè)開展第三方評估和監(jiān)督作用，彌補政府監(jiān)管和企業(yè)內部環(huán)境管理的不足。
三是借鑒《中共中央國務院關于推進安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展的意見》的規(guī)定，設立環(huán)境行政公益訴訟制度，進一步發(fā)揮社會組織監(jiān)督地方政府的作用，促進依法履職。
四是明確中央環(huán)境保護督察組在環(huán)境法治中的主體地位，在環(huán)境保護部設立常態(tài)性的中央環(huán)保督察辦公室，在針對各地的定期督察空檔期發(fā)現(xiàn)并解決環(huán)境保護問題；加強部門協(xié)調，充實國家發(fā)改委、工信部等在中央環(huán)境保護督察中的角色，連動地解決地方環(huán)境保護問題。
第三，在環(huán)境保護的法制建設方面，要按照生態(tài)文明體制改革要求改造現(xiàn)有的環(huán)境法制，特別是銜接黨內法規(guī)和國家立法的規(guī)定，銜接環(huán)境立法的規(guī)定和現(xiàn)行司法解釋的創(chuàng)新性規(guī)定，讓中央的生態(tài)文明體制改革的措施在國家立法層面有支撐。
一是一些現(xiàn)行立法，很多僅在第一條立法目的之中簡單寫“建設生態(tài)文明”，而對于改革的一些具體舉措，如排污權有償使用和排污權交易、環(huán)境保護PPP機制、生態(tài)文明建設目標評價考核、統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡、民事和行政公益訴訟制度的改革、中央環(huán)境保護督察、環(huán)境保護專項督察等，要么沒有涉及，要么僅有原則性的涉及，不利于生態(tài)文明建設和改革的規(guī)范化、制度化和程序化，難以為地方遵守生態(tài)文明視野下的環(huán)境保護要求提供有效的規(guī)則體系。為此，建議全國人大常委會和國務院法制辦加強生態(tài)文明系統(tǒng)、深入的法制化工作。
二是建議中央各部委辦局發(fā)布生態(tài)文明體制改革和推進文件之前，中央深改組有關工作組加強審查，促進部門改革的協(xié)同性。
三是修改刑法，把數(shù)據(jù)造假、閑置污染治理設施、拒絕環(huán)境保護檢查等環(huán)境違法行為入刑，予以嚴厲打擊，營造守法的良性氛圍。只有改造了國家立法，協(xié)調了部門之間的改革措施，才能為中央環(huán)境保護督察和環(huán)境保護專項督察等工作的順利開展奠定國家層面的法制基礎。
第四，在環(huán)境保護的科學決策方面，要推行科學決策和民主決策，從源頭預防環(huán)境問題的產(chǎn)生。
建議中共中央、國務院聯(lián)合出臺《地方黨委和政府科學和民主決策辦法》，促進地方各項事業(yè)科學和民主決策，促進地方堅持綠色發(fā)展、科學趕超、全域統(tǒng)籌、生態(tài)引領、城鄉(xiāng)一體、特色發(fā)展，通過生態(tài)惠民、生態(tài)富民的措施激發(fā)各方積極性，讓地方領導一代接著一代干，使經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定向前發(fā)展，使產(chǎn)業(yè)結構調整和優(yōu)化升級有基礎、有動力、有能力，讓社會和市場主體有投資和發(fā)展的穩(wěn)定感和信心，防止地方領導“亂拍板”導致的投資浪費和環(huán)境污染問題，為地方留下環(huán)境監(jiān)管困難的尾巴。
第五，在環(huán)境監(jiān)管的能力建設方面，要開展領導人才的優(yōu)化和監(jiān)管人才的專業(yè)化工作。
一是建議中共中央、國務院聯(lián)合制定《黨政領導干部公開選拔、交流和培養(yǎng)辦法》，加強各級黨政領導干部的公開選拔工作，把一大批具有創(chuàng)造力和政策實施能力的優(yōu)秀干部選拔到更高的領導崗位上來，有利于形成能干事、更能干成事的經(jīng)濟和社會發(fā)展氛圍，有利于形成良好的國家治理環(huán)境。這對中西部地區(qū)尤其重要。對于中西部地區(qū)，要從東部沿海地區(qū)和北京等大城市公開選拔一些懂經(jīng)濟、懂科技、懂環(huán)保、懂安全生產(chǎn)、懂法治的中高級干部。
二是促進東部地區(qū)官員到中西部地區(qū)掛職或者交流任職，促進西部地區(qū)官員到東部地區(qū)掛職，更好地優(yōu)化中西部地區(qū)的領導干部結構，促進東部地區(qū)和西部地區(qū)的發(fā)展思想和領導方法交流，促進環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調統(tǒng)一。
三是加強基層環(huán)境保護部門特別是西部地區(qū)環(huán)境保護部門的人才建設和能力建設，用激勵政策引進專業(yè)化干部、穩(wěn)住專業(yè)化干部，并開展終身的職業(yè)教育，解決不能管和不會管的問題。
第六，在國家環(huán)境治理的方法方面，要解決監(jiān)管有效性的問題。
一是要修改《行政訴訟法》和有關環(huán)境保護的法律，授權社會組織針對地方政府和有關部門提起環(huán)境行政公益訴訟的制度，既彌補中央環(huán)境保護督察制度非常態(tài)性不足，也遏制地方政府懶政的地方保護主義問題。
二是要依靠現(xiàn)代科技和健全的制度發(fā)現(xiàn)違規(guī)、解決違規(guī)，如依靠信息化，可以保證監(jiān)管信息的準確性，彌補現(xiàn)場巡查和監(jiān)測發(fā)現(xiàn)違法的或然性不足。
三是中央環(huán)境保護督察要抽查地方環(huán)境執(zhí)法的信息系統(tǒng)和案卷，解決不作為和輕作為的問題，維護環(huán)境執(zhí)法的公平性，特別是解決針對國有企業(yè)執(zhí)法普遍偏軟的問題，解決針對小、散、污企業(yè)執(zhí)法的不作為問題。對部門開展督察，解決部門之間配合、協(xié)調不夠和對地方指導不充分的問題。
四是在年度綠色發(fā)展指數(shù)評價和部門環(huán)境保護專項考核的基礎上，在兩年一次的中央環(huán)境保護督察制度的基礎上，建立積分制性質的追責制度，即中央環(huán)境保護督察和在環(huán)境保護部組織的專項督察中，如果在一年內兩次發(fā)現(xiàn)同一類型問題的，要自動追究地方黨政主要領導的責任；對于一年內四次發(fā)現(xiàn)問題的，建議地方黨政領導引咎辭職。
五是開展中央環(huán)境保護督察和環(huán)境保護部的專項督察的階段性第三方評估，完善制度，更好地發(fā)揮其作用。建議中央環(huán)境保護督察組下一步要更加敢于碰硬，追究一批地廳級和省部級領導的生態(tài)環(huán)境保護責任。
第七，在區(qū)域環(huán)保責任的落實方面，要獎懲分明，讓地方切實重視環(huán)境保護。
一是對于資源環(huán)境承載能力出現(xiàn)黃色以上預警的區(qū)域，建議根據(jù)預警級別分別實施相應期限的區(qū)域限批或者項目審批凍結，對開發(fā)區(qū)域采取嚴格的土地供應、區(qū)域開發(fā)信貸等限制措施，采取懲罰性的財政轉移支付和通報措施。區(qū)域限批或者凍結期間整改，制定最嚴格的產(chǎn)業(yè)負面清單和污染物排放標準、節(jié)水標準、環(huán)境保護稅或者排污收費標準等，制定錯峰生產(chǎn)和特定時段的限產(chǎn)、停產(chǎn)方案，減少污染物的排放；造成生態(tài)破壞的，應按照主體功能區(qū)的定位，限期制定生態(tài)修復方案和劃定生態(tài)紅線區(qū)的方案。對于環(huán)境保護年度考核不合格的，實行一票否決制，地方黨政領導不得提拔或者平級交流到更加重要的崗位上；出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境重大損害的，按照《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》追究責任，且責任要從重。
二是對于黃色以上預警區(qū)域，省級黨委和政府要派出督導隊伍進行為期兩年的綜合督導，增強其發(fā)展的內生動力，幫助這些區(qū)域走出環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的困境。預警區(qū)域如果在限期內脫離預警的，則給予財政獎勵。（作者：國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員 常紀文 ）
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