新時(shí)期中國智庫建設(shè)的法治保障初探
2017-04-26 15:53:59
來源：知網(wǎng)
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一、加強(qiáng)中國智庫建設(shè)法律保障的必要性
近年來，中華大地上涌現(xiàn)的各類智庫共同構(gòu)成了一個(gè)數(shù)量眾多、組成復(fù)雜的系統(tǒng)。不同類型的智庫在影響和輔助決策、提供智力支持、積極對(duì)外交流、引導(dǎo)和反映輿論等方面發(fā)揮了重要作用。智庫生存與發(fā)展的動(dòng)力在于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展復(fù)雜性問題對(duì)科學(xué)化決策建言的持續(xù)性需求，發(fā)揮好智庫的決策咨詢服務(wù)功能，是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的綜合系統(tǒng)工程，需要智庫本身擁有強(qiáng)大的學(xué)術(shù)影響力、社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題的判斷力和決策建言的操作執(zhí)行力。中國智庫要想在當(dāng)前既充滿機(jī)遇，又面臨危機(jī)的全球化時(shí)代獲得長(zhǎng)足的發(fā)展空間，離不開合理的制度建設(shè)，離不開完善的法律保障體系，由此，法律保障對(duì)于智庫功能的發(fā)揮、性質(zhì)的定位及中國公共決策咨詢系統(tǒng)的完善等方面具有重要意義。
當(dāng)前，在我國的法律體系中，難覓關(guān)于智庫建設(shè)的法律規(guī)定，大多還是停留在政策層面的號(hào)召。這些政策雖然為智庫的活躍與繁榮提供了有力的政策支持，但作為一種非正式的制度安排，政策無論是在法律效力上還是在規(guī)范性、系統(tǒng)性和可持續(xù)性上都具有很大的局限性。與政策相比，法律作為正式的制度安排有著明顯的比較優(yōu)勢(shì): 可以為政策的實(shí)施提供充分的法律依據(jù)，提高政策執(zhí)行的法律效力。只有將智庫建設(shè)納入法律保障框架之中，使之成為系統(tǒng)的、可持續(xù)的制度創(chuàng)新和變遷的組成部分，才能從根本上保障和推動(dòng)智庫的良性運(yùn)行和發(fā)展。
在現(xiàn)代社會(huì)，智庫已成為公共決策過程中的重要環(huán)節(jié)，成為公民參與決策，影響公共政治的重要途徑，智庫對(duì)于減少?zèng)Q策失誤、提高決策效率、促進(jìn)決策科學(xué)化、民主化具有十分重要的意義。隨著我國改革開放的縱深推進(jìn)和國際競(jìng)爭(zhēng)的日趨劇烈，政策問題變得越來越復(fù)雜，決策難度亦越來越大，決策失誤代價(jià)也越來越 沉 重，從而對(duì)政府決策也提出了更高的要求，也為智庫參與科學(xué)決策提供了前提和條件。因此，在推進(jìn)決策民主化、科學(xué)化已然成為我國行政管理體制重要內(nèi)容的時(shí)代背景下，從法律的角度深入剖析中國智庫的現(xiàn)狀并有針對(duì)性地提出完善我國公共決策咨詢機(jī)制改革的對(duì)策，無疑具有重要的學(xué)術(shù)意義和實(shí)踐價(jià)值。
二、智庫建設(shè)的法律保障制度構(gòu)建
在當(dāng)前中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，中國智庫發(fā)展面對(duì)的最大最直接的現(xiàn)實(shí)就是中國正在經(jīng)歷的社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來的社會(huì)問題，中國智庫的法律制度構(gòu)建必須立足于這一社會(huì)現(xiàn)實(shí)，服務(wù)于這一社會(huì)現(xiàn)實(shí)，既需要為智庫的良好運(yùn)轉(zhuǎn)提供完善的外部法律環(huán)境，又需要智庫完善本身的內(nèi)部自律機(jī)制，兩者互相配合，相得益彰才能保證智庫在未來的發(fā)展中有所作為，而良好的法制環(huán)境是中國智庫實(shí)現(xiàn)影響力并保持獨(dú)立性的關(guān)鍵，中國智庫法律保障制度的構(gòu)建與完善需要從以下幾個(gè)方面入手:
加強(qiáng)有關(guān)智庫的法學(xué)研究。法學(xué)領(lǐng)域?qū)χ菐煅芯康那啡?，呼喚著法學(xué)學(xué)者投入熱情來給予智庫學(xué)術(shù)關(guān)懷，法學(xué)學(xué)者們不僅應(yīng)該推動(dòng)智庫的法理研究向縱深化展開，更應(yīng)注重展開對(duì)智庫的實(shí)證研究，當(dāng)下各類智庫的實(shí)際運(yùn)作，特別是民間智庫領(lǐng)域，如零點(diǎn)研究咨詢集團(tuán)、上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司以及中國與全球化研究智庫等都為我們提供了一個(gè)個(gè)鮮活的個(gè)案與實(shí)證研究的素材，將這些實(shí)際案例納入到學(xué)理研究中定能為日后智庫的實(shí)踐提供更加有力的指導(dǎo)。
實(shí)現(xiàn)法治治理理念的轉(zhuǎn)變。新時(shí)期中國智庫的建設(shè)應(yīng)當(dāng)在法治理念之下，運(yùn)用法治思維與法治手段來實(shí)現(xiàn)智庫治理的現(xiàn)代化。在理念上應(yīng)實(shí)現(xiàn)由“政策治理”向“法律治理”的轉(zhuǎn)變，從偏重管制、控制向更加重視服務(wù)、重視協(xié)商協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變; 在管理手段上，從偏重行政手段向多種手段綜合運(yùn)用轉(zhuǎn)變，更多地運(yùn)用法制手段，突破傳統(tǒng)的單一化管控傾向。
具體而言，法治理念與法治手段的運(yùn)用應(yīng)集中體現(xiàn)在完善智庫管理體制方面。智庫的專業(yè)性建設(shè)與獨(dú)立性建設(shè)和智庫管理體制的完善是分不開的。囿于前文述及的管理體制對(duì)智庫發(fā)展形成的阻礙，未來的制度設(shè)計(jì)中應(yīng)革新智庫的管理體制，首先立法應(yīng)當(dāng)為不同類型的智庫，包括半官方智庫與民間智庫，營造平等的共存環(huán)境，讓具有不同背景的各種智庫在平等的環(huán)境中共存，才能提供多元的政策思想，才能為決策者提供理性政策的備選方案; 其次，應(yīng)當(dāng)把官方智庫從行政機(jī)構(gòu)中剝離出來，賦予其一定自主權(quán)，政府作為出資方可設(shè)立監(jiān)督委員會(huì)，而智庫本身不再受行政機(jī)關(guān)的直接日常管理，保障此類智庫的獨(dú)立性 ; 再次，政府要鼓勵(lì)形成公平競(jìng)爭(zhēng)的氛圍與建立智庫研究成果采納機(jī)制，鼓勵(lì)民間智庫發(fā)展，允許民間與官辦智庫形成競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而在競(jìng)爭(zhēng)中提高中國智庫的整體水平，而且應(yīng)將智庫咨詢意見得以采納的標(biāo)準(zhǔn)確立為是否能夠提供更有效、更可行的方案，是否能對(duì)政府和社會(huì)帶來更大的幫助。
明確智庫的法律定位。智庫一般不以學(xué)術(shù)研究、學(xué)科建設(shè)為己任，而是以影響公共政策選擇為研究目標(biāo)。因而智庫所從事的研究具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性和針對(duì)性，以影響政府決策為其最大目標(biāo)。決策者是否考慮或者采納智庫的政策建議，是判斷智庫影響力大小的主要標(biāo)準(zhǔn)。因此，維護(hù)公共利益與影響公共決策是智庫發(fā)展定位的重要考量。而唯有以法律的形式明確智庫在國家政治、經(jīng)濟(jì)生活中的職能、地位權(quán)利、義務(wù)及其與政府之間的關(guān)系，才能清晰的厘定智庫的發(fā)展定位，才能保障其對(duì)公益性的堅(jiān)守。
此外，高水平的智庫建設(shè)已成為一個(gè)國家軟實(shí)力的重要體現(xiàn)，要進(jìn)一步采用法律的手段完善創(chuàng)造適宜智庫發(fā)展的外部環(huán)境，如健全的法律體系、公共精神和法律意識(shí)才能克服目前智庫生存遇到的障礙，才能提升中國智庫在國內(nèi)外的影響力，才能促進(jìn)中國公共決策民主化、科學(xué)化、法治化的進(jìn)程。
推進(jìn)決策咨詢制度的法治化。中國智庫的生存及發(fā)展前景，必須要有立法上的保障，立法問題不解決，就很難保證智庫不陷入尷尬的境地而真正實(shí)現(xiàn)建立智庫的意義。目前對(duì)于智庫運(yùn)作進(jìn)行統(tǒng)一立法尚不現(xiàn)實(shí)，可以先從法律層面對(duì)我國的決策咨詢制度加以規(guī)范，對(duì)決策咨詢的范圍、程序、途徑、責(zé)任等作出明確的規(guī)定，對(duì)決策咨詢機(jī)構(gòu)的設(shè)置、權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任、運(yùn)作等作出明確的規(guī)范，使決策咨詢工作納入法制化軌道。
具體操作可借鑒歐美等國的做法，盡快建立健全有關(guān)公共決策智庫咨詢的專門性法律法規(guī)，把決策咨詢納入我國決策機(jī)制，使之制度化、法治化。第一，通過具體的法律條款重新對(duì)政府公共決策特別是重大決策過程進(jìn)行嚴(yán)密的、科學(xué)的規(guī)范化設(shè)計(jì)，構(gòu)建智庫“謀”、政府“斷”的合理分工決策平臺(tái)，使智庫咨詢成為重大決策程序的必要環(huán)節(jié); 第二，建立公共決策咨詢招標(biāo)和采納制度。規(guī)范政府公共決策智庫咨詢招標(biāo)的流程和采納標(biāo)準(zhǔn)，建立決策機(jī)構(gòu)對(duì)智庫咨詢意見的信息公開及回應(yīng)、反饋機(jī)制，形成智庫參與權(quán)與政府決策權(quán)之間的互動(dòng)。第三，建立決策后政策實(shí)施的評(píng)估和調(diào)整機(jī)制。在政府有關(guān)部門作出公共決策和政策執(zhí)行后，由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)提供評(píng)估報(bào)告給最高決策者，并將評(píng)估報(bào)告在符合法律規(guī)定的情況下向社會(huì)公眾公布。規(guī)范的、法治化的決策程序是智庫參與公共政策研訂的重要法律保障，構(gòu)建通暢、完善的決策咨詢程序是智庫發(fā)揮作用、增強(qiáng)影響力的重要渠道，是智庫法律制度設(shè)計(jì)的必然要求。
加強(qiáng)對(duì)民間智庫的法律支持。在未來的公共決策進(jìn)程中，民間智庫應(yīng)當(dāng)成為影響并推動(dòng)公共決策進(jìn)程的重要力量，其優(yōu)勢(shì)在于它可以打破政府智庫的“部門本位”和大學(xué)智庫的“學(xué)科本位”，以相對(duì)比較客觀中立的姿態(tài)探討一些公共政策問題。在智庫體系發(fā)育較為健全的社會(huì)，智庫的作用恰恰在于突破信息在行政體系內(nèi)部自我循環(huán)的弊端，將更大范圍的精英的見識(shí)和普通民眾的意見導(dǎo)入各項(xiàng)決策過程之中，所以在完善智庫建設(shè)環(huán)境時(shí)，在民間智庫的準(zhǔn)入制度、獲取信息制度，資金來源等制度方面應(yīng)有相應(yīng)的法律支撐，改進(jìn)民間智庫登記注冊(cè)的管理模式，建立并優(yōu)化民間智庫的激勵(lì)機(jī)制，搭建公平的競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)，形成讓民間智庫參與政府決策的常態(tài)機(jī)制。
總之，在這個(gè)世界經(jīng)濟(jì)治理格局大變革的時(shí)代和我國進(jìn)入全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，中國智庫迎來發(fā)展的春天，而法治保障乃中國特色新型智庫建設(shè)之基，唯有強(qiáng)化法治理念，樹立法治思維，善用法治手段才能在新的歷史條件下破解智庫生存發(fā)展之難題，才能讓智庫在提升國家軟實(shí)力以及推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面發(fā)揮重要作用。（作者：安麗娜）
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