中央與地方財政事權關系述評
2017-04-25 15:36:20
來源：《國家治理》周刊
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2016年8月底，國務院印發(fā)了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（下文簡稱《意見》），對推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革做出總體部署。一直以來，中央與地方的財政關系是各界廣泛討論的話題，如何明確中央與地方財政權力與職責的邊界，實現(xiàn)各級財政事權與財權的統(tǒng)一、經(jīng)濟社會的均衡健康發(fā)展、公共服務均等化以及社會公平正義，是中央和各級地方政府長久以來不斷摸索、全力解決的重要問題。
中央與地方的財政關系，主要包括財政收入關系、財政支出關系、轉移支付關系和財政管理關系，以中央與地方的財權與事權作為主要體現(xiàn)。財權即對財富的所有權和對財政的管理權、財政收入和財政支出的支配權；事權是處理事務的權力或職權，落實到政府事權上，即管理和處理事務的權責，與政府職能密切相關，包括行政管理、經(jīng)濟管理、社會管理等等?！兑庖姟分赋?，財政事權是一級政府應承擔的運用財政資金提供基本公共服務的任務和職責，支出責任是政府履行財政事權的支出義務和保障。因此，合理劃分中央與地方財政事權和支出責任是政府有效提供基本公共服務的前提和保障，是建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，更是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀需要。
中央與地方財政關系的三種表現(xiàn)
集權型財政關系：把絕大部分財政職能和財政收入都劃歸中央政府，地方政府只承擔很少的財政職能和財政收入權限。這種模式的優(yōu)點是可以集中力量解決社會經(jīng)濟發(fā)展的重大問題，便于統(tǒng)籌規(guī)劃、高效率地完成重大項目建設，缺點是容易造成決策失誤和管理效益低下，從而難以適應各地經(jīng)濟發(fā)展的實際需要。
分權型財政關系：地方政府承擔大部分財政職能、享有大部分財政收入，僅把一小部分財政職能和收入劃歸中央政府，地方政府具有相對獨立的財政收支立法權和管理權，具有相對獨立的財政收支范圍。其優(yōu)點是有利于提高財政資金使用的效益，缺點是難以解決公共品的“外部效應”問題，難以完成某些需要巨大資金的項目。
混合型財政關系：根據(jù)國情劃分中央政府和地方政府的事權，在財政收支權相對集中于中央的同時，賦予地方一定的財政收支權，根據(jù)中央和地方的事權劃分來界定中央與地方的財政收支范圍，通過轉移支付制度來平衡中央與地方之間的財政收支?；旌闲拓斦w制克服了集權型模式的過度集中和分權型模式的過度分散的缺陷，但如何合理劃分中央和地方的事權，是比財政關系選擇更難、也對財政效果更有決定性影響的一個重要問題。
國際上，美國的聯(lián)邦、州、地方三級政府有著明確的事權和支出責任，各級政府之間沒有行政隸屬關系。聯(lián)邦和州政府承擔基本公共服務事權和支出責任，而地方政府則承擔較少的事權和支出責任，建立起與財力狀況基本適應的公共服務事權安排格局。在事權范圍劃分上，美國聯(lián)邦政府負責國防、外交和國際事務以及郵政、空間技術和關系到全國利益的州際事務、全國性的社會福利等。州政府通常負責聯(lián)邦政府事權以外的、沒有授權地方政府處理的一切事務。地方政府則依據(jù)州的法律規(guī)定和州政府的授權處理當?shù)厥聞?，其事權范圍比較廣，但所惠及的范圍一般限于地方政府的管轄之內(nèi)，主要有：基礎教育、地方治安、消防和地方基礎生活設施、公共福利等。在財政稅收方面，美國憲法對稅權進行了原則性規(guī)定，中央和地方政府都有獨立的稅收立法權和征管權，各級政府都有自己的主體稅種。
德國主要根據(jù)公共產(chǎn)品層次性界定政府責任。依據(jù)《德意志聯(lián)邦共和國基本法》，凡是涉及整個國家利益、需要全國統(tǒng)一行動才能實現(xiàn)的事務均屬于中央政府；與地方經(jīng)濟社會發(fā)展密切相關的事務則由地方政府具體負責；對于一些特殊的事務，由兩級以上政府共同承擔。德國通過獨特的分稅模式保障地方政府擁有穩(wěn)定收入。德國《基本法》明確要求，要在全國范圍內(nèi)提供大體相當?shù)纳顥l件，各州都應為居民提供水平基本相同的公共服務，需要每個州的財政實力較為接近，即財力的基本均等化。為此，德國實行共享稅與專享稅共存、以共享稅為主的分稅模式，分為聯(lián)邦專享稅、州政府專享稅、地方政府專享稅、共享稅四大類。共享稅收入按一定比例，在聯(lián)邦、州和地方政府間進行分配。
縱觀美國和德國的財政事權劃分的實踐可以發(fā)現(xiàn)，法律規(guī)范對于財政事權清晰分配至關重要。通過具體法律法規(guī)得以保證各級政府事權明晰，支出范圍明確，體現(xiàn)出集權和分權相統(tǒng)一、兼顧公平與效率的思想和原則。另外，不僅美國和德國，當前世界上大多數(shù)國家在財政事權劃分上都以受益范圍為標準，受益范圍屬于全國性的由中央政府負責，受益范圍局限于地方的則交由地方政府。事權分配還要考慮效率，凡是低一級政府能負責的事務盡量不上移到上一級，這樣可以最大程度提高政府公共服務的效率。
財權事權錯配帶來諸多負面問題
1949年以來，我國先后經(jīng)歷了中央集權一元式的財政體制、財政“包干制”以及1994年后施行至今的分稅制。分稅制經(jīng)歷了收入劃分多次微調(diào)、推進預算管理體制改革、提出公共財政理念、強化民生財政等不同變革，逐步形成今日的格局。分稅制改革沖破了計劃經(jīng)濟體制，扭轉了當時中央財政收入嚴重不足的局面，形成了分稅分級的中央與地方財權事權關系。但不容忽視的是，當前中央與地方財政關系存在一系列問題，如事權的劃分不夠清晰，缺少法律權威和約束力，事權與支出責任界定不規(guī)范，中央與地方事權交錯，財政事權錯配，等等。
正如《意見》所指出的，中央與地方財政事權和支出責任劃分不盡合理，一些本應由中央直接負責的事務交給地方承擔，一些宜由地方負責的事務，中央承擔過多；不少中央和地方提供基本公共服務的職責交叉重疊，共同承擔的事項較多；有的財政事權和支出責任劃分缺乏法律依據(jù)，法治化、規(guī)范化程度不高。中央與地方的財政事權與支出責任劃分部分領域規(guī)定不合理、不清楚、不規(guī)范等問題，容易導致權力不清、責任不明，既影響各級政府的實際履職效率，又成為部分行政主體拖延事務、推諉責任的借口，甚至為暗箱操作提供了可能。
西方傳統(tǒng)的財政分權理論認為，在基層選民的監(jiān)督下，財政分權程度的提高會激勵地方政府更有效地配置公共資源。多數(shù)國家的財政事權劃分遵循職權下放原則，凡是地方政府能承擔的事務一般不交給上級政府。但考慮到基本國情和社會發(fā)展階段的不同，我國的財政分權與西方國家面臨著不同的情況。財政事權的過度下放會產(chǎn)生一系列負面影響，尤其體現(xiàn)在公共服務供給上。當前我國一些地方公共服務質(zhì)量不高、水平參差不齊的現(xiàn)狀，與現(xiàn)行的財政分權不無關系。
當前的地方財政分權對教育和醫(yī)療的發(fā)展帶來了顯著的負面影響。多數(shù)研究表明，財政分權改革對地方政府的教育支出并沒有產(chǎn)生正向影響。財政分權提高了地方政府公共資源配置的權利，其形成的財政激勵會促使地方政府擴張基建投資，加快招商引資的步伐，以刺激地方經(jīng)濟的發(fā)展，將更多的財政收入投入到短期內(nèi)收效較快的經(jīng)濟建設領域，而導致教育和醫(yī)療衛(wèi)生等產(chǎn)出不明顯的公共產(chǎn)品投入不足。有學者利用空間面板數(shù)據(jù)模型進行分析發(fā)現(xiàn)，財政分權對教育支出的負面影響顯著，也就是說，某一地區(qū)財政分權程度的提高不僅會抑制當?shù)氐慕逃С?，而且還會阻礙相鄰地區(qū)的教育投入。整體上，中國的財政分權對教育支出水平的影響為負，教育支出規(guī)模的增長是經(jīng)濟發(fā)展和財政收入增長的必然結果，財政分權并沒有起到促進作用（李成宇等，2014）。這在一定程度上導致了我國整體教育財政投入水平的偏低。醫(yī)療衛(wèi)生與教育面臨同樣的困境，《國際統(tǒng)計年鑒》2013年的數(shù)據(jù)顯示，中國的醫(yī)療衛(wèi)生支出占GDP的比重為5.6%，低于10.60%的世界平均水平。如果當前地方財政分權的激勵結構不改變，各級地方政府沒有內(nèi)在動力提升在教育和醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務上的支出比重，甚至在政府財政競爭的催化下會持續(xù)存在或愈演愈烈。
除此之外，我國的社會保障網(wǎng)絡一直處于各地政府分而治之的分權實施狀態(tài)，社會保障尤其是養(yǎng)老保險收支的地方分權化，在全世界的范圍上看亦屬例外。廈門大學公共事務學院張光教授曾指出，在資本和勞動力自由流動的市場經(jīng)濟條件下，社會保障財政的地方化根本無法成立。如果某地提供比其他地方更好的社會福利項目，必然使它成為福利磁石，吸引大量人群來該地享受福利；與此同時，在當前的事權與財權分配條件下，該地的福利開支只能來自本地的財政收入，為此它的財政征收水平不得不超過其他地方，而這必然使資本和勞動力以腳投票，遠離而去。于是，在資本和勞動力充分自由流動的市場經(jīng)濟條件下，社會保障服務的地方分權化必然導致各地政府的“逐底競爭”，盡量降低稅收水平，盡量少提供社會保障。另外，鑒于當前我國的戶籍制度仍處于改革過程中，地方政府能夠在吸引資本和勞動力流入的同時，把非本地甚至非城市戶籍人口排除于本地的社會福利網(wǎng)之外，而其自身又享受了外來勞動力和資本所創(chuàng)造的經(jīng)濟價值，這造成了社會保障和社會福利的極度不公平。
鑒于此，《意見》指出，要逐步將義務教育、高等教育、科技研發(fā)、公共文化、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、就業(yè)、糧食安全、跨?。▍^(qū)、市）重大基礎設施項目建設和環(huán)境保護與治理等體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖、跨?。▍^(qū)、市）且具有地域管理信息優(yōu)勢的基本公共服務確定為中央與地方共同財政事權，并明確各承擔主體的職責。
1994年的分稅制改革將國家財政收入分為中央固定收入、地方固定收入和央地共享收入。共享收入包括增值稅、所得稅等大稅種，由國稅部門征收，然后按一定比例劃分給中央和地方。這意味著中央和地方在擴大財政收入上達成了目標一致，地方政府努力協(xié)作在本地的國稅部門征收國稅，以期增加自己的分成收入。同時，地方政府不遺余力地擴大完全屬于自己的地方專享收入，招商引資、土地財政成為眾多地方政府的頭等大事，進一步導致產(chǎn)能過剩、環(huán)境惡化、資源緊張等諸多亂象。除此之外，分稅制關系下中央大力上收財權、大量增加地方政府事責，使得土地財政成為地方政府彌補財政缺口的重要手段，亦是增加財政收入相對高效的手段。這導致了房價和地價不斷上漲，對產(chǎn)業(yè)結構、居民生活以及社會穩(wěn)定都帶來嚴重影響。
適度財政集權相對于地方財政分權的優(yōu)勢
首先，強化中央財政事權可以避免公共服務外部性問題，實現(xiàn)效率與公平的兼顧。增加中央財政事權能夠有效避免出現(xiàn)地方政府不作為，或因追求狹隘利益取代涵蓋利益、為追求局部利益而損害其他地區(qū)利益或整體利益的行為。受地方財政收入的限制以及地方政府競爭的影響，現(xiàn)行的地方財政分權下地方保護主義、重復建設等負外部性現(xiàn)象屢見不鮮，對經(jīng)濟社會發(fā)展帶來不利影響，我國的戶籍制度進一步強化了公共服務的地方保護主義。將社會保障等公共服務納入中央事權統(tǒng)籌規(guī)劃，能夠避免當前各地社會福利設計碎片化、失衡化現(xiàn)象，解決當前2億以上流動人口的福利保障，提升整體社會福利水平，實現(xiàn)社會公平正義。
其次，強化中央財政事權能夠加強基本公共服務投入，扭轉基礎設施比重過高的現(xiàn)象。滿足社會福利體系建設和基礎設施建設的公共資金需要，是現(xiàn)階段我國財政所擔負在兩大基本任務。如前文所言，出于多種因素，地方政府傾向于將財政資金投入到基礎設施建設上而對社會保障體系建設投入不足。而中央財政并無晉升的競爭壓力、不受短期經(jīng)濟效益驅動，可以將財政資金更多投入到環(huán)境治理、資源保護以及教育、衛(wèi)生等基本公共服務上，有效提升整體公共服務水平。
最后，強化中央財政事權有助于完善中央對地方轉移支付制度。當前，受中央和地方事權和支出責任劃分不清晰的影響，中央對地方轉移支付結構不夠合理，轉移支付管理漏洞較多、信息不夠公開透明等問題日益凸顯。有研究發(fā)現(xiàn)，財政轉移支付的增加對地方經(jīng)濟增長具有負激勵的效應。中央事權分配的明確能夠進一步理順中央與地方的財政分配關系，形成財力與事權相匹配的財政體制，完善中央對地方轉移支付制度，清理整合與財政事權劃分不相匹配的中央對地方轉移支付，增強財力薄弱地區(qū)尤其是老少邊窮地區(qū)的財力。
總之，中央與地方事權和支出責任劃分是理順政府間財政關系的前提和基礎，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。明確中央與地方的財權與事權邊界不僅僅是財政問題，更事關正確處理政府與市場關系、讓市場發(fā)揮決定性的資源配置作用這一核心問題，事關公共服務供給效率的提升問題。財政事權是政府事權的重要組成部分，從合理劃分財政事權入手破冰中央與地方事權劃分改革，先局部后整體，既抓住了提供基本公共服務這一政府核心職責，又能夠從根本上破解改革發(fā)展面臨的諸多緊迫難題，為全面推進事權劃分改革奠定基礎和創(chuàng)造條件。
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