以創(chuàng)新資源配置方式打造“有為政府”
2017-04-21 17:02:29
來(lái)源：中國(guó)教育報(bào)
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任何政府都掌握著特定的公共資源，政府對(duì)公共資源進(jìn)行有效配置是當(dāng)代政府治理的重要手段與內(nèi)容，而創(chuàng)新政府公共資源的配置方式又是提高政府治理能力與水平的基本途徑與要求。中辦、國(guó)辦在今年1月印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導(dǎo)性意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），是一次規(guī)范政府行為、提升配置效率、優(yōu)化政府職能的頂層設(shè)計(jì)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下創(chuàng)新政府配置資源方式，構(gòu)建高效、有為的政府指明了方向。
政府配置資源要擺脫“扭曲”之困
創(chuàng)新政府配置資源方式的核心問(wèn)題，仍然是處理好市場(chǎng)與政府這“兩只手”的關(guān)系問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府在公共資源配置上，存在著資源配置方式單一、行政性配置較多、市場(chǎng)化配置不足、競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制滯后、公共服務(wù)不足等問(wèn)題。而政府行為不適當(dāng)和政府邊界模糊，易使公共資源配置遭遇扭曲之困。
政府配置資源的扭曲，一方面表現(xiàn)為資源價(jià)格與效率的扭曲，政府直接配置資源過(guò)寬、過(guò)多，難免對(duì)資源要素市場(chǎng)形成干擾和破壞，市場(chǎng)作用機(jī)制受壓制，配置效率難以釋放，尤其是市場(chǎng)屬性比較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)資源，在過(guò)多行政干預(yù)下效率較低。另一方面表現(xiàn)為政府行為的扭曲，政府直接配置過(guò)多，形成政府對(duì)配置資源的路徑依賴，衍生出權(quán)力尋租和腐敗問(wèn)題。
為擺脫資源配置的扭曲之困，實(shí)現(xiàn)政府配置資源的方式創(chuàng)新，《意見》突出了市場(chǎng)化改革和競(jìng)爭(zhēng)性配置的重點(diǎn)和方向，在明確把公共資源劃分為自然資源、經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)事業(yè)資源三種類別基礎(chǔ)上，針對(duì)不同資源的不同屬性，分類施策、系統(tǒng)推進(jìn)。在自然資源方面以建立產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)資源的有償獲得和使用。在經(jīng)濟(jì)資源方面明確委托代理關(guān)系的制度安排，建立健全國(guó)有資本形態(tài)轉(zhuǎn)換機(jī)制。在社會(huì)資源方面引入市場(chǎng)化手段和方法，實(shí)現(xiàn)更有效率的公平性和均等化。對(duì)于適宜市場(chǎng)化配置的公共資源要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用；對(duì)于不完全適宜由市場(chǎng)化配置的公共資源要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府引導(dǎo)與市場(chǎng)配置的結(jié)合；對(duì)于需要通過(guò)行政方式配置的公共資源，在操作層面引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。政府配置資源上的“有為”，其最終體現(xiàn)在對(duì)資源配置效率的提高、市場(chǎng)監(jiān)管的完善和公共服務(wù)的優(yōu)化。這必然要求政府轉(zhuǎn)變職能，深化“放、管、服”改革，進(jìn)一步規(guī)范政府自身行為，適當(dāng)壓縮行政配置范圍，激活市場(chǎng)配置的機(jī)制與手段，從而為加快發(fā)展新經(jīng)濟(jì)，培育壯大新動(dòng)能創(chuàng)造契機(jī)和條件。
政府配置資源要避免“無(wú)為”之庸
以市場(chǎng)化改革為重點(diǎn)，創(chuàng)新政府配置資源方式，旨在擺脫政府配置資源的“扭曲”之困，但在改革中又要防范政府“無(wú)為”之庸。
隨著市場(chǎng)配置資源本位的確立，過(guò)去被視為政府權(quán)力范圍并由政府直接支配的公共資源，逐步交由市場(chǎng)規(guī)則來(lái)主導(dǎo)或轉(zhuǎn)入競(jìng)爭(zhēng)性配置，資源的分配、調(diào)撥與使用被放置在陽(yáng)光下進(jìn)行，相關(guān)行政部門及其人員的既有權(quán)力、既得利益將受到更加嚴(yán)明的制度約束，資源配置背后的尋租腐敗現(xiàn)象也將得到極大遏制。“看得見的手”不能“亂作為”固然是好事，但同時(shí)又要防止行政人員“不作為”。
在現(xiàn)實(shí)中我們看到，近年來(lái)隨著行政審批制度改革深化，權(quán)力清單、責(zé)任清單制度廣泛推行，某些原先掌握著資源配置權(quán)力的部門及人員，因權(quán)力急速“瘦身”而產(chǎn)生了“相對(duì)剝奪感”，部門利益或自身利益驅(qū)動(dòng)不復(fù)存在，加之制度化激勵(lì)機(jī)制、約束機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制尚不健全，種種“為官不為”“假作為”、選擇性“有所為有所不為”等現(xiàn)象以及政府內(nèi)的懶政、怠政之風(fēng)呈抬頭之勢(shì)。
充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，創(chuàng)新政府配置資源的方式，并不是說(shuō)政府從此可以當(dāng)“甩手掌柜”，而是呼喚更加高效、更加有為的政府。“有為政府”既要避免亂作為，又要警惕不作為。為此，在創(chuàng)新資源配置中，政府要找準(zhǔn)自身位置，形成恰當(dāng)、精準(zhǔn)的定位：既要防止角色的越位，又要避免角色的缺位；既要做好“減法”，又要做好“加法”。
市場(chǎng)配置固然有效率但也有隨意性、投機(jī)性和滯后性，市場(chǎng)失靈離不開政府的介入與調(diào)控。《意見》明確提出，要推動(dòng)國(guó)有資本向關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)計(jì)民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施集中，向前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)集中，向具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)勢(shì)企業(yè)集中。沒(méi)有政府的宏觀規(guī)劃和積極配置，這種戰(zhàn)略目標(biāo)與任務(wù)是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。此外，基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)科研、公共事業(yè)、民生福利、教育醫(yī)療、社會(huì)保障等領(lǐng)域還有許多歷史欠賬，漏洞很多，我國(guó)社會(huì)的基本公共服務(wù)離共享發(fā)展的目標(biāo)要求尚有較大差距，民眾的獲得感還有待提升。這些不少是企業(yè)不愿做、市場(chǎng)做不好的領(lǐng)域，需要政府更加積極有效地作為。再則，政府退出經(jīng)濟(jì)屬性較強(qiáng)的資源配置，政府直接配置功能削弱的同時(shí)必然要求其監(jiān)管職能的強(qiáng)化，強(qiáng)化監(jiān)管之責(zé)恰是“有為政府”大有作為的空間。
政府既要“有限”更要“有為”
創(chuàng)新資源配置方式，政府既要“有限”更要“有為”。“有限”要求政府要自我瘦身、主動(dòng)退出，對(duì)于經(jīng)濟(jì)屬性較強(qiáng)、市場(chǎng)機(jī)制較完善的資源類別，堅(jiān)決讓其回歸市場(chǎng)，政府不能因“權(quán)力慣性”而破壞市場(chǎng)機(jī)制、扭曲資源配置。“有為”要求政府要充分履行職責(zé)，更積極更精準(zhǔn)更高效地作為，對(duì)于市場(chǎng)不成熟、企業(yè)不愿做、社會(huì)力量分散弱小的社會(huì)事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)科研等領(lǐng)域，更加科學(xué)高效配置公共資源。政府“有限”，才能激活市場(chǎng)與社會(huì)的活力；政府“有為”，才能履行好政府的職責(zé)。
創(chuàng)新政府配置資源方式，絕不是簡(jiǎn)單強(qiáng)調(diào)“有形之手”退出，而是政府“有進(jìn)有退”“進(jìn)退有據(jù)”，形成“看不見的手”與“看得見的手”相互配合、良性互動(dòng)、協(xié)同推進(jìn)的均衡機(jī)制。科學(xué)的宏觀調(diào)控、有效的政府治理，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求，也是社會(huì)主義國(guó)家政府配置資源具有效率優(yōu)勢(shì)的具體體現(xiàn)。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“L型”走勢(shì)的新常態(tài)，全球治理競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，我們亟須以“有為政府”來(lái)推動(dòng)“有效市場(chǎng)”的形成，并遏制懶政、怠政之風(fēng)。
以創(chuàng)新資源配置方式為突破打造“有為政府”，關(guān)鍵要進(jìn)一步推進(jìn)政府職能清單化，完善各級(jí)政府的權(quán)力清單和責(zé)任清單。前者旨在實(shí)現(xiàn)政府限權(quán)和向市場(chǎng)讓權(quán)，規(guī)避“權(quán)力慣性”導(dǎo)致亂作為；后者把政府職能具體化，讓政府和公眾都明了政府到底“必須做什么”“應(yīng)該怎么做”，規(guī)避“為官不為”和政府不作為。
以創(chuàng)新資源配置方式為突破打造“有為政府”，還亟待細(xì)化和完善政府職能的分層建構(gòu)，明確不同層級(jí)的政府在資源配置職能上的不同側(cè)重點(diǎn)。通過(guò)政府權(quán)力的“橫向界定”和“縱向分層”，明確哪些資源配置須由市場(chǎng)完成，哪些資源配置仍要政府執(zhí)行，哪些資源應(yīng)留由中央政府掌控，哪些資源要下放到地方乃至基層政府。各級(jí)政府除了要明確自己的權(quán)力界限、責(zé)任范圍，還要明確建設(shè)本級(jí)“有為政府”的切入點(diǎn)、著力點(diǎn)、側(cè)重點(diǎn)和突破點(diǎn)。此外，在政府由直接介入經(jīng)濟(jì)事務(wù)逐漸向提供公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境有序過(guò)渡的大方向下，不斷強(qiáng)化政府的監(jiān)管職能終究是“有為政府”必須作為的新領(lǐng)域和新要求。（作者：福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授、副院長(zhǎng) 曾盛聰）
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