關(guān)于印臺(tái)區(qū)國(guó)土資源合理利用調(diào)研
2016-11-18 10:04:29
來(lái)源：西部決策網(wǎng)
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西部決策網(wǎng)訊（張宏偉）隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求農(nóng)村土地制度為城鎮(zhèn)居民向農(nóng)村流動(dòng)開(kāi)辟空間；發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求農(nóng)村土地制度有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)；轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式要求充分發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)村土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用。
一、關(guān)于印臺(tái)區(qū)土地利用用的現(xiàn)狀
印臺(tái)區(qū)位于祁（連）、呂（梁）、賀（蘭）山字型構(gòu)造前弧東翼，處在新華夏系一級(jí)沉降帶——陜甘寧盆地南緣，為黃土覆蓋的丘陵山地，南北狹長(zhǎng)，北部、東南部高，中部、西南部低的傾斜地勢(shì)，山、川、塬、梁、峁、溝均有分布，境內(nèi)山巒縱橫，溝壑相間，梁峁交錯(cuò)，丘陵臺(tái)塬廣布，是一個(gè)不規(guī)則的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，分為北部土石山地，中部梁峁殘塬，東南部丘陵溝壑三種地貌形態(tài)。
印臺(tái)區(qū)共有5個(gè)鎮(zhèn)4個(gè)街道辦事處，107個(gè)行政村。截止2014年末，全區(qū)耕地保有量16739.37萬(wàn)畝，其中基本農(nóng)田保護(hù)面積18.01萬(wàn)畝。全區(qū)園地4756.83畝，林地30130.35畝，草地2495.23畝，城鎮(zhèn)村及工礦用地3654.02畝，交通運(yùn)輸用地1372.49畝，水域及水利設(shè)施用地364.57畝，其他土地1332.99畝。
二、認(rèn)清當(dāng)前所面臨的國(guó)土資源形勢(shì)
區(qū)縣國(guó)土資源局成立以來(lái)，我縣國(guó)土資源的保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用工作取得了一定成效，有力地支持了縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。但也應(yīng)看到，目前所面臨的國(guó)土資源形勢(shì)相當(dāng)嚴(yán)峻，加強(qiáng)國(guó)土資源調(diào)查評(píng)價(jià)、規(guī)劃管理、保護(hù)與合理利用的任務(wù)十分繁重。
1）土地資源方面看
從土地資源方面看，亂占濫用土地的現(xiàn)象嚴(yán)重。土地市場(chǎng)秩序活動(dòng)，一是違法占地現(xiàn)象依然存在，一些企業(yè)仍存在圈占土地、不規(guī)范建設(shè)現(xiàn)象；二是土地利用效率低，土地閑置問(wèn)題較為嚴(yán)重；三是農(nóng)村宅基地管理仍是薄弱環(huán)節(jié)，有等進(jìn)一步加強(qiáng)。
2)礦產(chǎn)資源方
從礦產(chǎn)資源方面看，我縣已探明的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障程度呈逐年下降趨勢(shì)，特別是煤炭資源保障能力減弱。盡管有眾多探礦權(quán)，但尚未發(fā)現(xiàn)新的中型規(guī)模以上的礦產(chǎn)地。非法開(kāi)采、亂采濫挖現(xiàn)象屢禁不止，造成嚴(yán)重的資源破壞和浪費(fèi)。特別是露天開(kāi)采的礦山，制止和打擊違法采礦行為仍然任重而道遠(yuǎn)。
3)地制度改革試點(diǎn)落實(shí)的階段
據(jù)調(diào)查國(guó)土資源局印臺(tái)分局，屬于區(qū)縣級(jí)單位，新的國(guó)土資源法沒(méi)出臺(tái)前，在探索階段實(shí)施農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作中。目前還在尋找一個(gè)可行的有效而有合法的方案，銅川市屬于關(guān)中環(huán)線外圍，不是政治經(jīng)濟(jì)的中心，印臺(tái)區(qū)還屬于貧困區(qū)縣，經(jīng)濟(jì)文化尚屬較落后地區(qū)。所以造成，農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作未開(kāi)展的客觀原因沒(méi)有做試點(diǎn)工作，主觀上沒(méi)有一不適應(yīng)新環(huán)境的法律和依據(jù)的文件。
三、切實(shí)加強(qiáng)國(guó)土資源保護(hù)與合理利用
我們要在嚴(yán)格保護(hù)與合理利用資源的基礎(chǔ)上，把不斷提高對(duì)全面建設(shè)小康社會(huì)的資源保障能力作為整個(gè)國(guó)土資源工作的總目標(biāo)，進(jìn)一步落實(shí)嚴(yán)格保護(hù)資源、促進(jìn)持續(xù)發(fā)展、維護(hù)合法權(quán)益、調(diào)控資源供應(yīng)、有效服務(wù)社會(huì)的國(guó)土資源工作思路。要實(shí)行最嚴(yán)格的資源管理制度，堅(jiān)持資源開(kāi)發(fā)與節(jié)約并重、把節(jié)約放在首位的方針，努力行使好宏觀調(diào)控等各項(xiàng)管理職能。當(dāng)前，要突出以下幾個(gè)重點(diǎn)。
1)落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決遏制亂占耕地的現(xiàn)象。要堅(jiān)決保護(hù)基本農(nóng)田，守住這條不可逾越的“紅線”。強(qiáng)化土地用途管制，做到按規(guī)劃、計(jì)劃管理用地。加強(qiáng)建設(shè)用地審批后的監(jiān)管，認(rèn)真督促落實(shí)非農(nóng)建設(shè)用地占補(bǔ)平衡制度。建立占用基本農(nóng)田的聽(tīng)證和公告制度、統(tǒng)計(jì)核查制度，準(zhǔn)確掌握基本農(nóng)田變化情況，對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)行重點(diǎn)保護(hù)。認(rèn)真執(zhí)行《全國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃》，加大對(duì)重點(diǎn)區(qū)域及重點(diǎn)工程和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)土地整理的投入。
2)加大力度，進(jìn)一步治理整頓市場(chǎng)秩序。要抓緊清理各類違規(guī)用地行為。對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃圈占、圈而未用的土地，要限期復(fù)耕或恢復(fù)原用途；對(duì)已經(jīng)開(kāi)發(fā)建設(shè)而不能復(fù)耕或恢復(fù)原用途的，要從剩余建設(shè)用地指標(biāo)中核減建設(shè)用地面積。要按照國(guó)務(wù)院的部署，繼續(xù)加大工作力度，保持高壓態(tài)勢(shì)，切實(shí)把深入開(kāi)展土地市場(chǎng)治理整頓與基本農(nóng)田保護(hù)專項(xiàng)檢查結(jié)合起來(lái)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，全面推進(jìn)。同時(shí)，深入開(kāi)展礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)秩序?qū)ｍ?xiàng)整治，重點(diǎn)整頓布局不合理的小礦，進(jìn)一步推進(jìn)礦產(chǎn)資源有償使用，培育和規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)，依法加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)管理。
3)強(qiáng)化宏觀調(diào)控，加強(qiáng)國(guó)土資源規(guī)劃管理。嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，加強(qiáng)規(guī)劃和年度計(jì)劃管理，依法保障國(guó)家、省、市、縣重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施和其他合理建設(shè)項(xiàng)目的用地。嚴(yán)把征地和土地轉(zhuǎn)用審批關(guān)，從嚴(yán)控制建設(shè)用地規(guī)模，堅(jiān)決遏制低水平重復(fù)建設(shè)和盲目圈占土地現(xiàn)象。加快第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制工作，依法按規(guī)劃強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)礦種、重點(diǎn)礦產(chǎn)地的保護(hù)，從嚴(yán)控制探礦權(quán)采礦權(quán)設(shè)置總量，切實(shí)加強(qiáng)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)的開(kāi)采管理。
4)嚴(yán)把農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地審查關(guān)，切實(shí)維護(hù)廣大人民群眾的利益。認(rèn)真執(zhí)行《關(guān)于進(jìn)一步采取措施落實(shí)嚴(yán)格保護(hù)耕地制度的通知》，對(duì)不符合法律法規(guī)和文件規(guī)定的建設(shè)用地堅(jiān)決不予報(bào)批。加強(qiáng)建設(shè)用地批后核查。按照保障農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則進(jìn)一步加強(qiáng)用途管制，縮小征地范圍。建立征地價(jià)格聽(tīng)證制度，制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)給予失地農(nóng)民合理補(bǔ)償。認(rèn)真調(diào)處各類土地、礦產(chǎn)糾紛，因征地補(bǔ)償安置引起群眾上訪且問(wèn)題尚未妥善解決的，暫停報(bào)批手續(xù)。
5）完善管理體制，嚴(yán)格依法行政。認(rèn)真執(zhí)行《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)，堅(jiān)持依法辦事，把國(guó)土資源工作納入法制軌道。積極強(qiáng)化國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察，進(jìn)一步加大對(duì)違法占地、非法勘查開(kāi)采礦產(chǎn)資源等行為的查處力度，依法嚴(yán)肅查處破壞資源的行為。深入貫徹實(shí)施《行政許可法》，規(guī)范行政權(quán)力，嚴(yán)格行政責(zé)任，全面落實(shí)國(guó)土資源管理系統(tǒng)行政為民十項(xiàng)措施和工作人員五條禁令，加強(qiáng)黨風(fēng)政風(fēng)建設(shè)，形成政令暢通、嚴(yán)格執(zhí)法、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、勤政廉政的良好風(fēng)尚。
四、現(xiàn)有土地管理法與現(xiàn)實(shí)的差距
“有人提出，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，是不是應(yīng)該改變目前的土地增值收益分配格局，讓被征地農(nóng)民分一部分。”一位與會(huì)人士說(shuō)。
中國(guó)土地學(xué)會(huì)一位專家認(rèn)為，土地征用制度改革是國(guó)土資源部第二輪土地宏調(diào)的重要組成部分。“被征地農(nóng)民能否得到合理的補(bǔ)償，直)接影響到土地宏調(diào)的效果。”
按照現(xiàn)行《土地管理法》，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定了上限，即土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和，不得超過(guò)土地被征用前3年平均產(chǎn)值的30倍。“這種補(bǔ)償辦法難以準(zhǔn)確地反映被征用土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，也無(wú)法保證被征地農(nóng)民的生活水平不因征用土地而下降。”上海市一位全國(guó)人大代表表示?！∫晃婚L(zhǎng)期研究征地制度的人士也認(rèn)為，這種補(bǔ)償僅僅是對(duì)土地價(jià)值的部分補(bǔ)貼，非地租補(bǔ)償，也不是地價(jià)補(bǔ)償。
在土地征用收益分配上，農(nóng)民完全處于弱勢(shì)。據(jù)國(guó)家有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，被征土地征用費(fèi)的收益分配比例為：地方政府占20%-30%，企業(yè)占40%-50%，村級(jí)組織占25%-30%，農(nóng)民僅占5%-10%。
而現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定：“按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償”，土地征用費(fèi)占土地出讓價(jià)的比重過(guò)低，導(dǎo)致土地征用費(fèi)中補(bǔ)償農(nóng)民部分占土地出讓費(fèi)更低，農(nóng)民利益更嚴(yán)重地受損。
五、現(xiàn)實(shí)中探索了一套農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性用地入市辦法：
合理確定試點(diǎn)范圍和項(xiàng)目性質(zhì)，嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃實(shí)施。1）試點(diǎn)地區(qū)首先合理確定退出征地范圍的區(qū)域，在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，將符合土地利用總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃的部分工礦倉(cāng)儲(chǔ)項(xiàng)目用地退出征地范圍，實(shí)行“只轉(zhuǎn)不征”（即非公益性項(xiàng)目不辦理土地征收審批，只辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)）。2）合理確定項(xiàng)目性質(zhì)，組織召集發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土等部門(mén)會(huì)審，確定項(xiàng)目公益性和非公益性性質(zhì)，最終確定非公益性用地項(xiàng)目退出征地的范圍，主要包括工業(yè)和倉(cāng)儲(chǔ)兩類。3）嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃實(shí)施，項(xiàng)目選址必須在土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)，對(duì)完成土地確權(quán)登記發(fā)證，土地產(chǎn)權(quán)清晰、沒(méi)有權(quán)屬爭(zhēng)議的集體土地進(jìn)行審批。
一）探索適應(yīng)“只轉(zhuǎn)不征”用地項(xiàng)目的審批程序
第一步，進(jìn)行會(huì)審。依項(xiàng)目單位提出的用地申請(qǐng)，天津市國(guó)土資源和房屋管理局武清區(qū)分局會(huì)同區(qū)發(fā)改委、區(qū)規(guī)劃局、區(qū)住建局等部門(mén)，對(duì)項(xiàng)目的退出登錄資本、投資強(qiáng)度、建筑容積率、建筑系數(shù)、行政生活設(shè)施用地比重、綠地率、年稅收等指標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格審核，審核通過(guò)后出具會(huì)審意見(jiàn)單。
第二步，簽訂協(xié)議。根據(jù)會(huì)審意見(jiàn)通知村集體、用地單位雙方，組織簽訂《集體建設(shè)用地使用協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱《協(xié)議》）。
第三步，組織報(bào)卷。武清區(qū)國(guó)土分局依據(jù)項(xiàng)目用地協(xié)議、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議決議、公證機(jī)構(gòu)的公證書(shū)、項(xiàng)目批復(fù)文件、規(guī)劃條件通知書(shū)等文件，辦理新增建設(shè)用地審批手續(xù)。第四步，報(bào)批供地。在取得天津市國(guó)土房管局新增建設(shè)用地批復(fù)后，通知用地單位辦理供地手續(xù)，并予以公示。
第五步，辦理權(quán)證。在公示期滿后，向用地單位頒發(fā)集體土地使用證。
征求和采納土地使用權(quán)人和所有權(quán)人的意見(jiàn)。雙方充分商談，就《協(xié)議》內(nèi)容達(dá)成一致。武清區(qū)國(guó)土分局依照用地單位申請(qǐng)，召集土地所有權(quán)人和使用權(quán)人座談，充分聽(tīng)取雙方的意見(jiàn)和建議，尤其是收益的支付與使用部分，最終達(dá)成一致意見(jiàn)，制定了《協(xié)議》規(guī)范文本，指導(dǎo)和規(guī)范集體土地交易。充分征求農(nóng)民意見(jiàn)，用地單位與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂用地協(xié)議前，必須經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意。
二）調(diào)整土地收益分配和管理方式
調(diào)整土地收益分配和管理方式，提前預(yù)防用地糾紛。根據(jù)《協(xié)議》，用地企業(yè)獲得集體土地使用權(quán)，使用權(quán)期限為50年，期滿可以續(xù)租。企業(yè)按期支付農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地租金，支付方式由雙方協(xié)商確定，確保了農(nóng)民長(zhǎng)期土地收益。集體土地收益由集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有，納入集體財(cái)產(chǎn)統(tǒng)一管理，專款用于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的社會(huì)保障、被安置人員的生活補(bǔ)助、農(nóng)村集體公用設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施的改善等，并采取備案、公證等方式防范用地糾紛。
一是到鄉(xiāng)政府或街道辦備案。辦理新增建設(shè)用地或供地手續(xù)前，用地單位要將和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂的《協(xié)議》報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或街道辦事處審查備案。
二是到公證機(jī)構(gòu)公證。用地單位要將與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂的《協(xié)議》，到武清區(qū)公證處進(jìn)行公證，避免因村委會(huì)換屆等原因產(chǎn)生的糾紛，損害相關(guān)方的合法權(quán)益。
六、農(nóng)村集體土地權(quán)益保障的新方式
“縮小征地范圍”是征地制度改革的有益探索，對(duì)于保障農(nóng)民集體土地權(quán)益具有重要意義。征地制度改革的難點(diǎn)之一在于如何科學(xué)合理確定“公共利益”，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步厘清公益性和非公益性用地目錄。天津市試點(diǎn)選擇工業(yè)和倉(cāng)儲(chǔ)兩類“非公益性”用地退出征地范圍，是“縮小征地范圍”的有益探索，推動(dòng)了征地制度改革。相對(duì)于國(guó)家征地來(lái)說(shuō)，縮小征地范圍，通過(guò)用地單位與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織用地協(xié)商，“只轉(zhuǎn)不征”直接使用集體土地，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)于土地處置、收益、分配的權(quán)利得以體現(xiàn)，有利于保障農(nóng)村集體所有土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)和用益物權(quán)。同時(shí)，在協(xié)商過(guò)程中村集體和農(nóng)民獲得了一部分土地非農(nóng)化的增值收益，等于是大大提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，更有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)土地和農(nóng)民保護(hù)土地的主動(dòng)性和積極性?！ ?ldquo;只轉(zhuǎn)不征”是推進(jìn)農(nóng)村集體土地使用制度改革、建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)一體化土地市場(chǎng)的嘗試，為民營(yíng)中小企業(yè)用地開(kāi)辟了新路子。目前，《土地管理法修正案（草案）》正在進(jìn)一步修訂，將來(lái)要在修訂立法的基礎(chǔ)上考慮推進(jìn)農(nóng)村集體土地入市流轉(zhuǎn)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。試點(diǎn)促成了多個(gè)項(xiàng)目使用集體建設(shè)用地入市，符合集體土地使用制度改革的大方向，“只轉(zhuǎn)不征”也受到廣大民營(yíng)、私營(yíng)中小企業(yè)的熱烈歡迎。他們表示， “只轉(zhuǎn)不征”試點(diǎn)解除發(fā)展的后顧之憂，一方面企業(yè)解決了用地困難，另一方面，集體土地使用費(fèi)可以按年租金形式支付，又緩解了企業(yè)的資金壓力。
“只轉(zhuǎn)不征”用地審批是土地審批制度改革的積極創(chuàng)新，精簡(jiǎn)審批程序，大大提高了審批效率。武清區(qū)探索的一套“只轉(zhuǎn)不征”的用地審批程序，減少了集體土地征收、征地批后實(shí)施及招拍掛公示環(huán)節(jié)，僅“兩公告一登記”環(huán)節(jié)就可減少65個(gè)工作日，大大提高了工作效率；簡(jiǎn)化了審批報(bào)件，獨(dú)立選址建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)“一書(shū)四方案”簡(jiǎn)化為“一書(shū)兩方案”，減少了征地方案和補(bǔ)償安置方案，由土地所有者和用地者簽訂的《協(xié)議》代替補(bǔ)償安置方案。以試點(diǎn)項(xiàng)目為例，天津市瑞恩鼎汽車(chē)配件有限公司在2012年2月10日提出用地申請(qǐng)，到4月24日即取得了集體建設(shè)用地使用權(quán)證，前后共2個(gè)多月時(shí)間，其中國(guó)土資源部門(mén)組卷的時(shí)間僅為10個(gè)工作日。
七、面臨法律障礙，不能抵押融資，收益監(jiān)管難
現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)非農(nóng)建設(shè)使用集體土地存在障礙。
一是現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定了任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)必須使用國(guó)有土地，而集體建設(shè)用地只可用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，村民建設(shè)住宅，或鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，不允許用地單位直接使用集體土地，“只轉(zhuǎn)不征”是在突破了《土地管理法》等法律框架的條件下，意圖通過(guò)保留集體土地所有權(quán)而使農(nóng)民有更多的自主權(quán)和主動(dòng)權(quán)。
二是按現(xiàn)行有關(guān)政策規(guī)定，工業(yè)用地必須以招拍掛方式取得土地，而“只轉(zhuǎn)不征”是通過(guò)協(xié)商方式取得集體土地使用權(quán)，突破了現(xiàn)行政策。
三是缺乏具體配套的法律法規(guī)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的范圍、形式及收益分配、使用、管理、監(jiān)督等一系列關(guān)鍵問(wèn)題需要明確。
集體土地使用權(quán)無(wú)法抵押融資，降低了用地企業(yè)的積極性。目前，僅有法律條文規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)可以隨其地上的房屋等建筑物一并抵押，設(shè)定抵押權(quán)，尚無(wú)明確支撐集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押的法律依據(jù)，金融部門(mén)土地抵押融資目前只認(rèn)《國(guó)有土地使用權(quán)證》，對(duì)流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地設(shè)定抵押融資一般不予認(rèn)可，限制了集體建設(shè)用地合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。試點(diǎn)企業(yè)曾試圖以《集體土地使用權(quán)證》作為抵押獲得銀行貸款，但是未得到當(dāng)?shù)毓ど蹄y行、招商銀行、農(nóng)村信用合作社等金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)可和支持，用地企業(yè)存在融資難的問(wèn)題。
集體土地收益的使用、分配、監(jiān)管存在困難。以協(xié)商方式取得集體土地使用權(quán)，用地單位直接將集體土地使用費(fèi)撥付村集體經(jīng)濟(jì)組織，其使用、分配、監(jiān)管均由村集體經(jīng)濟(jì)組織按照村民自治法相關(guān)程序進(jìn)行，監(jiān)管上存在一定的困難，容易出現(xiàn)村集體經(jīng)濟(jì)組織截留、挪用土地使用費(fèi)的情況。
八、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)穩(wěn)妥推進(jìn)，同時(shí)進(jìn)一步規(guī)范流轉(zhuǎn)
對(duì)試點(diǎn)的下一步工作，調(diào)研組提出了三點(diǎn)建議：
總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，穩(wěn)妥推進(jìn)。據(jù)了解，提交全國(guó)人大常委會(huì)的《土地管理法修正案（草案）》一審未獲通過(guò)，其原因之一是沒(méi)有界定征地范圍，即沒(méi)有對(duì)公益性用地和非公益性用地作出定義。下一步，仍要堅(jiān)定改革方向，按照“縮小征地范圍”的總體要求予以推進(jìn)。建議進(jìn)一步總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和做法，適時(shí)在更多符合條件的地方推廣，在土地征轉(zhuǎn)、用地程序辦理、土地收益分配、批后監(jiān)管、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、續(xù)期管理、退出機(jī)制等環(huán)節(jié)探索集體土地利用的新模式。
（一）完善配套法律法規(guī)
完善配套法律法規(guī)，規(guī)范集體土地使用和流轉(zhuǎn)。在完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，制定出臺(tái)集體建設(shè)用地供應(yīng)、流轉(zhuǎn)、抵押、市場(chǎng)建設(shè)、收益分配及相關(guān)稅收等方面法律法規(guī)。建議修改《土地管理法》第六十三條關(guān)于“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”的規(guī)定，確立集體土地所有權(quán)和使用權(quán)等法律地位，逐步實(shí)現(xiàn)集體土地和國(guó)有土地“同地、同權(quán)、同價(jià)”的目標(biāo)。出臺(tái)《集體土地流轉(zhuǎn)管理辦法》，明確集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，促進(jìn)集體土地使用權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)。疏通集體土地抵押融資渠道，建議與金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，選擇農(nóng)發(fā)行或農(nóng)村信用合作社作為集體土地使用權(quán)抵押融資的試點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)，建立融資平臺(tái)、暢通融資渠道。
健全收益分配機(jī)制，調(diào)動(dòng)多方參與集體土地流轉(zhuǎn)的積極性。進(jìn)一步優(yōu)化集體土地收益分配，特別是集體土地增值收益分配，充分調(diào)動(dòng)政府、部門(mén)、村集體、村民、用地單位等多方積極性。集體土地收益分配要始終把農(nóng)民的利益放在首位，建立健全集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部資金管理辦法，在做好農(nóng)民的安置補(bǔ)償基礎(chǔ)上，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和教育基金等，最大限度地保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。
?。ǘ┐竽憣?shí)踐，積極探索新途徑
盤(pán)活存量土地，是土地節(jié)約集約利用的切入點(diǎn)。針對(duì)當(dāng)前的突出問(wèn)題和矛盾，按照國(guó)家和省的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合實(shí)際，我縣積極探索新途徑、新辦法，歸納起來(lái)就是“管住總量、控制增量、盤(pán)活存量、處置閑量”。1、空間盤(pán)活方式，實(shí)現(xiàn)“向上發(fā)展”。倡導(dǎo)廠房向高空發(fā)展，嚴(yán)格限制單層廠房，鼓勵(lì)建造多層、高層廠房。通過(guò)增加容積率，有效提高土地利用率。2、收回盤(pán)活方式，實(shí)現(xiàn)“移花接木”。對(duì)企業(yè)建設(shè)資金發(fā)生困難、投資能力差，僅停留在簽約階段的項(xiàng)目，引導(dǎo)其合作嫁接或解除入園協(xié)議，結(jié)清退還先期費(fèi)用，自行退出用地，重新出讓給新的項(xiàng)目使用。3、掛鉤盤(pán)活方式，實(shí)現(xiàn)“以小換大”。在大力推進(jìn)“三集中”的過(guò)程中，與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化相伴生的傳統(tǒng)村莊建設(shè)用地，就成為潛力最大的土地后備資源。我縣主動(dòng)調(diào)整思路，拋棄無(wú)地可墾的舊觀念，充分挖掘村莊存量土地的利用潛力。一是加大了廢舊村莊復(fù)墾整理力度，提升了耕地占補(bǔ)平衡的能力。二是積極實(shí)施增減掛鉤，集中使用掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，既保證了耕地占補(bǔ)平衡，又保障了園區(qū)和農(nóng)民安置區(qū)的用地需求，為長(zhǎng)遠(yuǎn)集聚用地贏得了主動(dòng)。
?。ㄈ﹦?chuàng)新實(shí)踐，加快構(gòu)建新機(jī)制
要做到布局集中、產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約，不僅要統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，明確方法途徑，而且還要有配套的政策支持，充分調(diào)動(dòng)各方的積極性，從而以節(jié)約集約利用促進(jìn)科學(xué)發(fā)展。我縣就創(chuàng)新實(shí)踐了一些符合縣情的政策措施：1、建立激勵(lì)機(jī)制，切實(shí)轉(zhuǎn)變土地利用方式。一是探索新型工業(yè)化集約用地思路，實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)的鼓勵(lì)政策。二是制定園區(qū)開(kāi)發(fā)的推進(jìn)政策。各鎮(zhèn)(街道、鄉(xiāng))在園區(qū)的招引項(xiàng)目投產(chǎn)后形成的財(cái)政收入地方留成部分，全額留給招引鎮(zhèn)(街道、鄉(xiāng))。三是推行集中安置區(qū)建設(shè)的引導(dǎo)政策。限制城區(qū)和工業(yè)園區(qū)拆遷戶單獨(dú)住宅用地，實(shí)行集中自建模式安置。2、建立約束機(jī)制，從嚴(yán)控制用地需求規(guī)模。我縣建立了相關(guān)職能部門(mén)參加的工業(yè)用地準(zhǔn)入會(huì)辦機(jī)制，嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)。一是由發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)委嚴(yán)把項(xiàng)目預(yù)評(píng)估關(guān)，按項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境評(píng)估、投資強(qiáng)度、規(guī)劃等要求，嚴(yán)格控制限制性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，對(duì)不達(dá)標(biāo)項(xiàng)目堅(jiān)決拒之門(mén)外。二是由工商、財(cái)政部門(mén)嚴(yán)把注冊(cè)資本到位關(guān)，要求投資企業(yè)均注冊(cè)資本實(shí)際到賬，并出具作為供地必備的相關(guān)證明，防止投資虛報(bào)強(qiáng)度、虛假出資。三是由國(guó)土部門(mén)嚴(yán)把供地關(guān)，按照用地定額標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)投資強(qiáng)度達(dá)不到的項(xiàng)目，核減用地規(guī)?；蛲Ｖ构┑兀还膭?lì)利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園存量土地建標(biāo)準(zhǔn)廠房，嚴(yán)把土地集約利用關(guān)。3、建立市場(chǎng)機(jī)制，不斷優(yōu)化土地資源配置。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地市場(chǎng)化程度較高，其用地相對(duì)比較集約。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，我縣已形成規(guī)范的經(jīng)營(yíng)性土地儲(chǔ)備、招拍掛的操作流程。在此基礎(chǔ)上，又加快了工業(yè)用地招拍掛供地步伐。通過(guò)地價(jià)杠桿作用，逐步提高了工業(yè)用地門(mén)坎，有利于招引優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目入駐。4、建立監(jiān)管機(jī)制，落實(shí)建設(shè)用地全程跟蹤。在認(rèn)真執(zhí)行閑置土地處置政策規(guī)定的基礎(chǔ)上，落實(shí)預(yù)防建設(shè)用地閑置的業(yè)務(wù)措施。一是在放線交地后，重點(diǎn)監(jiān)管建設(shè)項(xiàng)目是否改變用途，布局、建筑系數(shù)是否符合集約使用的要求，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)制止并限期糾正；二是建立項(xiàng)目竣工聯(lián)合驗(yàn)收制度，會(huì)同規(guī)劃、建設(shè)等部門(mén)，集中檢查批文執(zhí)行情況，促進(jìn)已批土地的集約高效利用。
九建議
?。ㄒ唬┻M(jìn)一步完善批后監(jiān)管辦法。
企業(yè)對(duì)土地的投資強(qiáng)度有很大的不確定性，目前國(guó)土部門(mén)對(duì)企業(yè)投資強(qiáng)度主要依據(jù)項(xiàng)目可行性研究階段發(fā)改部門(mén)提供的文件或批復(fù)，而企業(yè)在取得土地后工程設(shè)計(jì)、建設(shè)時(shí)實(shí)際的投資規(guī)模往往有變數(shù)，國(guó)土部門(mén)就無(wú)法掌握，而且閑置土地認(rèn)定，建筑密度、投資強(qiáng)度如何認(rèn)定，由誰(shuí)認(rèn)定等尚無(wú)詳細(xì)的評(píng)價(jià)辦法。建議引入中介機(jī)構(gòu)，對(duì)項(xiàng)目投資資金落實(shí)情況給予跟蹤評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果作為國(guó)土部門(mén)監(jiān)管的依據(jù)。
?。ǘ?qiáng)化土地利用總體規(guī)劃管控作用。
在一定區(qū)域范圍內(nèi)，土地利用總體規(guī)劃應(yīng)該高于其他規(guī)劃?，F(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃是以耕地保護(hù)為價(jià)值取向的，在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中，土地利用總體規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)落實(shí)嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和對(duì)規(guī)劃建設(shè)用地特別是縣城建設(shè)用地嚴(yán)格控制的目的。一旦土地利用總體規(guī)劃形成，除特殊情況外，不允許擅自改變。
（三）增強(qiáng)鎮(zhèn)（街道、鄉(xiāng)）、村集約利用土地的責(zé)任意識(shí)。
保護(hù)國(guó)土資源，才能保障科學(xué)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。節(jié)約集約利用土地，就必須從鎮(zhèn)（街道、鄉(xiāng)）、村抓起。要想鎮(zhèn)（街道、鄉(xiāng)）、村對(duì)土地利用更加重視支持，就應(yīng)有一個(gè)科學(xué)的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，建議縣委、縣政府將耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)、單位和固定資產(chǎn)投資規(guī)模增長(zhǎng)的新增建設(shè)用地消耗列入政績(jī)考核內(nèi)容。
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