中辦國辦印發(fā)《意見》 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”調(diào)查
2016-11-09 10:19:18
來源：陜西日報(bào)
分享到
農(nóng)村有地，城里有家 ——農(nóng)村土地“三權(quán)分置”調(diào)查
2016年10月30日，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，將農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”。這是中國土地制度的重大改革，土地權(quán)利在不斷細(xì)分中帶來土地生產(chǎn)力的不斷提高，與此同時，改革所帶來的影響也將史無前例。
董嶺村村民開會討論加入股份制有限公司
董嶺村公共服務(wù)社區(qū)
2016年3月，當(dāng)藍(lán)田董嶺的500多戶農(nóng)民認(rèn)真地在本村的股份制改革申請上按下手印時，他們不會想到，他們所填的這張小小的表格，在中國土地改革的歷史中注定成為標(biāo)志性事件。
這些在土地上世代耕種的農(nóng)民，將開啟中國特色土地政策的一個新時代。從1953年開始進(jìn)行的三大改造中對農(nóng)業(yè)進(jìn)行改造，成立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社實(shí)行土地公有制，到十一屆三中全會以后農(nóng)村改革，實(shí)行“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，直至2016年10月30日中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》將土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，土地的權(quán)利在不斷細(xì)分中，確保了更多數(shù)人的利益，也帶來土地生產(chǎn)力的不斷提高。農(nóng)業(yè)部部長韓長賦認(rèn)為：“三權(quán)分置”是中國特色“三農(nóng)”理論的重大創(chuàng)新。
理論的創(chuàng)新來源于實(shí)踐，更需要實(shí)踐的檢驗(yàn)。陜西作為農(nóng)業(yè)大省，土地政策對于農(nóng)民，對于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展都至關(guān)重要。“三權(quán)分置”之后農(nóng)民會不會“農(nóng)村有地，城里有家”？農(nóng)業(yè)企業(yè)會不會獲得更大的發(fā)展活力？土地權(quán)利之間會不會有糾紛？有什么解決的辦法？成為繼土地政策出臺后，人們關(guān)心的重要問題。
農(nóng)民退出土地如何保障？
盡管國家關(guān)于土地“三權(quán)分置”的正式文件是2016年10月30日才出臺。但早在此之前，在廣大的農(nóng)村，基于對收入更多、管理更好的渴望，農(nóng)民早已經(jīng)開始琢磨，如何把自己手中的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出去。
城市的巨大吸引力與土地所具的感情與保障成為很多農(nóng)民兩難的選擇。藍(lán)田董嶺村的很多農(nóng)民就曾面臨這樣的狀況。這座位于藍(lán)田環(huán)山路邊的小山村，具有不同于普通村莊的氣質(zhì)。精致的農(nóng)舍，粉墻黛瓦，寬闊的路面，樹影婆娑。然而在大約十多年前，這里連一條像樣的路都沒有，村里的2000多畝土地，基本都是山地，村民總是為吃飯發(fā)愁。
村支書李田利在帶領(lǐng)農(nóng)民通過種植核桃致富之后，很快發(fā)現(xiàn)了新問題。村里2000多畝核桃地，每年實(shí)際所需的管護(hù)人員只要20多人，村里500多人，多數(shù)都被閑置。同時由于土地在各戶的手中，想要產(chǎn)業(yè)升級、規(guī)?；?jīng)營都成為問題。
李田利找到西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副院長、農(nóng)地研究專家李錄堂教授。在李錄堂教授的指導(dǎo)下，董嶺村開始了51∶49農(nóng)地產(chǎn)權(quán)比例化市場流轉(zhuǎn)改革試驗(yàn)。
李錄堂告訴記者，這一農(nóng)村土地改革的新思路是遵照“以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)成分并存”的原則，借鑒國有企業(yè)劃分股權(quán)的經(jīng)驗(yàn)，將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在集體和農(nóng)民之間按集體占51%，農(nóng)民占49%的比例混合分配后再市場化流轉(zhuǎn)，形成既能保證農(nóng)地集體所有制主導(dǎo)地位，又具有雙重保障和穩(wěn)定性的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場流轉(zhuǎn)機(jī)制。
農(nóng)民在退出土地之后有了最大的保障。對此作為村支書的李田利有深刻的認(rèn)識。他說：“對于土地，我們不能吃祖先的飯，砸后代的碗。土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，可以很好地解決村里土地規(guī)?；?jīng)營問題，把村民從土地中解放出來，加快村里產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民收入。同時徹底消除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂。”
董嶺無疑為當(dāng)下的農(nóng)村土地政策做了富有創(chuàng)新精神的嘗試。但這其中村一級領(lǐng)導(dǎo)干部的能力與公心起到很大作用。那么在更廣大的農(nóng)村，農(nóng)民利益如何保障顯然需要制度上更多的完善。
陜西省決策咨詢委員會委員、省委研究室原副主任王東提出：要充分發(fā)揮“農(nóng)地”三權(quán)的各自功能和整體效果。有幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)必須做好：
第一，農(nóng)村土地的確權(quán)登記頒證必須及時、公正，這是權(quán)利分置的基礎(chǔ)。
第二，要建立健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度，縣（區(qū)）應(yīng)成立具有事業(yè)法人性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)交易中心。
第三、要積極進(jìn)行承包權(quán)有償退出、土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款等方面的改革試點(diǎn)。
資本進(jìn)入土地有何條件？
一份統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，在全國2.3億戶承包土地的農(nóng)民中，就有6600多萬戶或多或少地流轉(zhuǎn)了土地。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，土地流轉(zhuǎn)比例在40%左右，但是我省這一比例為20%。
土地流轉(zhuǎn)量不足，除了我省以家庭為單位的土地耕種傳統(tǒng)外，資本在進(jìn)入土地時，如何在提高生產(chǎn)效率的同時兼顧農(nóng)民權(quán)利，最終與農(nóng)民達(dá)成土地約定，成為其中關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
陜西省決策咨詢委主任郭衛(wèi)東認(rèn)為：“產(chǎn)業(yè)資本、社會資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)首要問題就是要有規(guī)模效益。公司 基地、公司農(nóng)戶的模式，就是通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，將土地集中在家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)手中，最終實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。”
在實(shí)踐中，資本進(jìn)入土地的過程，實(shí)際上就是一個不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、還權(quán)賦能、平衡利益的過程。這一過程在榆林市榆陽區(qū)趙家峁村有著顯著的體現(xiàn)。2013年趙家峁村實(shí)施現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施項(xiàng)目，集中開展土地開發(fā)整理。整理之后，小地變大地，面積明顯增加，原來到戶的耕地林怎么辦？于是就有了“確權(quán)”，明確土地所有權(quán)屬于村民小組集體，農(nóng)民只有承包經(jīng)營權(quán)。
2015年，趙家峁村啟動休閑度假項(xiàng)目，投進(jìn)去的資金怎么辦？原來的老房產(chǎn)怎么辦？農(nóng)戶的林木財(cái)產(chǎn)怎么辦？于是就有了“確股”。把土地、人口、勞動貢獻(xiàn)、資金、舊房產(chǎn)等轉(zhuǎn)化為股權(quán)。這樣每個農(nóng)民手里就有了“五個產(chǎn)權(quán)”。
量化股權(quán)，勢必改變了過去土地歸個人所有的狀況，每一戶農(nóng)民具體經(jīng)營哪塊土地不再具體，而是由村股份經(jīng)濟(jì)合作社集中進(jìn)行流轉(zhuǎn)經(jīng)營，“不確地”成為必然結(jié)果。
省決策咨詢委委員、省農(nóng)機(jī)局局長惠立峰說：“‘確權(quán)確股不確地’，建立起‘歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、嚴(yán)格保護(hù)、要素流動’的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股民的重大轉(zhuǎn)變。”
雖然資本進(jìn)入土地已經(jīng)成為必然趨勢，但是作為一種新型的土地經(jīng)營管理方式，它的成熟也有諸多條件。土地價值幾何？土地經(jīng)營權(quán)如何抵押貸款？出現(xiàn)糾紛如何解決？這些都是資本進(jìn)入土地的關(guān)鍵條件。
對此王東認(rèn)為：“資本進(jìn)入土地要完善工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。主要是制定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估暫行辦法，逐步建立科學(xué)規(guī)范的價值評估體系；其次要在有條件的地方，設(shè)立由政府財(cái)政出資的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。”
權(quán)利分置要有“契約精神”
此次“三權(quán)分置”政策的核心和目的在于搞活“土地經(jīng)營權(quán)”。土地經(jīng)營權(quán)市場化的前提是擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民和期待土地經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營者之間所簽訂的合約關(guān)系。
一個普遍的共識是，“合約”或者“合同”是市場運(yùn)行的基礎(chǔ)，我們買菜是這樣，流轉(zhuǎn)土地更是這樣。然而傳統(tǒng)農(nóng)民對于“合同”的概念非常模糊。曾有租賃土地搞蘋果種植的經(jīng)營者這樣吐槽，他簽訂的合同是每畝流轉(zhuǎn)費(fèi)為500元，可是當(dāng)收獲時，農(nóng)民一看到他種的果子賣得價高，掙得錢多，就不管合同立刻要求漲價，直接影響企業(yè)的長期發(fā)展。另一方面，企業(yè)通常在合同簽訂方面是“老手”，而生澀的合同條款往往讓農(nóng)民在糊里糊涂中就把合同簽了，這樣就很可能侵占農(nóng)民的權(quán)利。可見“契約精神”在土地權(quán)利分置過程中至關(guān)重要。
政策層面的一些問題也讓土地契約打上問號。現(xiàn)行的土地承包關(guān)系普遍將于2030年或2033年到期。二輪承包期滿后耕地的延包辦法，以及新的承包期限成為土地合約中的難點(diǎn)。農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓給他人的經(jīng)營權(quán)，往往期限短，不具有長久不變的性質(zhì)。而農(nóng)業(yè)投資回報(bào)周期長，讓經(jīng)營者不肯對土地做長期投入。
王東認(rèn)為，“三權(quán)分置”過程中一定要建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)糾紛仲裁體系，針對土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題，設(shè)置專門的辦公場所，依法協(xié)調(diào)處理好農(nóng)地“三權(quán)”的矛盾糾紛；還要構(gòu)建政策扶持體系，改善投資環(huán)境，調(diào)動經(jīng)營主體租賃農(nóng)地的積極性。
顯然，土地“三權(quán)分置”過程中還會遇到各種問題，但是這次重大制度創(chuàng)新無疑是最為農(nóng)民著想的。農(nóng)民工對進(jìn)城定居熱情很高，但對“放棄土地”卻顧慮重重。農(nóng)村有承包地和宅基地，進(jìn)城落戶則丟失原有土地承包權(quán)是導(dǎo)致部分農(nóng)民不愿進(jìn)城的主要原因。同時，農(nóng)民落葉歸根、故土難離的觀念難以消除，覺得在農(nóng)村起碼能做到“餓了有飯吃、冷了有衣穿、困了有床睡”。還有部分農(nóng)民工由于工作不穩(wěn)定，害怕放棄宅基地和責(zé)任田后，今后一旦失業(yè)，在城市無法生存，想再回農(nóng)村時又沒有退路。此次“三權(quán)分置”，較好解決了農(nóng)民擔(dān)心的主要問題。
惠立峰認(rèn)為，我國在土地制度方面一直比較謹(jǐn)慎，現(xiàn)在的土地政策最大限度地保護(hù)了農(nóng)民的權(quán)利。他說：我們也看到，在國外農(nóng)民失去土地，涌向城市造成城市里的貧民窟。而“三權(quán)分置”的土地政策解決了西方“圈地運(yùn)動”所造成的城市貧民，我國的農(nóng)民最終實(shí)現(xiàn)“農(nóng)村有地，城里有家”。這也是推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程、解決農(nóng)村貧困問題的重大制度舉措。
返回頂部