以公有制為主體，建立雙保障型土地市場
2016-08-26 15:23:43
來源：西部決策網
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西部決策網訊（王瑞鵬 黃超）以公有制為主體，建立雙保障型土地市場——訪中國農業(yè)企業(yè)經營管理教學研究會常務副理事長、西北農林科技大學李錄堂教授
隨著我國農業(yè)農村發(fā)展進入新的階段，農業(yè)呈現出綜合生產成本上升和產品價格居高不下、供求結構性矛盾突出，人多地少水缺的矛盾加劇。因此亟須一套完善的、能總攬全局的土地市場流轉制度來確保實現城鄉(xiāng)一體化和諧持續(xù)發(fā)展。
為促進土地的有序流轉，今年３月份，央行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、財政部和農業(yè)部聯(lián)合印發(fā)《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》和《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》。兩個暫行辦法的發(fā)布，意味著我國原有的農村土地制度與農村金融體制將被“打破”，農民以地融資貸款將成為現實。那么，什么土地流轉辦法或機制是既能兼顧國家、集體和農民利益，又最有效和可持續(xù)的呢？
在西北農林科技大學經濟管理學院有這么一位專家，多年來一直致力于農村土地流轉的研究與探索，并針對當前土地流轉的現狀和問題提出了“以公有制為主體的雙重保障型農地市場流轉機制”。該機制依據《憲法》將農地產權(農地承包經營使用權等)在集體和農民之間按集體占51%、農民占49%的比例分配混合(簡稱“51:49式”土地集體公有制)后再市場化流轉。并主張集體所占農地產權及收益總額的51%主要用于農民土地社會保障金和農地規(guī)模化公積金,以解決農地市場流轉過程中失地失業(yè)農民的生存和就業(yè)保障問題,其余49%的收益歸農民個人所有,進而形成既能保證農地集體所有制主導地位，又能實現土地市場化的機制。他便是中國農業(yè)企業(yè)經營管理教學研究會常務副理事長、西北農林科技大學經濟管理學院原副院長李錄堂教授。
李錄堂其人其事
李錄堂，男，漢族，本科畢業(yè)于中國人民大學，碩士、博士生畢業(yè)于西北農林科技大學經濟管理學院?，F為西北農林科技大學經濟管理學院教授、博士生導師、原副院長，中國農業(yè)企業(yè)經營管理教學研究會常務副理事長。美國《AdvancesinEconmicsandBusiness》雜志同行評議專家，2006年9月起在澳大利亞做做訪問學者一年，進修管理學與人力資源管理，2001年12月破格晉升為教授，主講《管理學原理》和《專業(yè)英語》等五門課程。
在教學方面，李錄堂主張“寓教于研究，寓教于樂，寓學于興趣，寓學于思考，寓學于練習”的理念；在科研方面，曾提出了關于“建立不可規(guī)模化農地使用權市場和可規(guī)?；r地統(tǒng)一經營權市場、農地人力資本化家庭承包、一村一場制和農戶分類管理”等觀點。近兩年又先后提出“信息技術型人力資本”和農地所有權“比例化共同所有”的概念和理論。自1996年以來他先后主持完成了國家自然科學基金、中華農科教基金項目和科技支撐計劃等10多項課題。先后獲得農業(yè)部何康獎、陜西省優(yōu)秀博士論文獎、《一種新的農村改革思路》獲陜西省第六次哲學社會科學優(yōu)秀成果三等獎，2012年獲校優(yōu)秀博士論文指導教師獎勵，2014年獲省級優(yōu)秀博士論文指導教師表彰。本人與所指導的博士合作創(chuàng)造了三年發(fā)表37篇文章的歷史最佳記錄（其中15篇為CSSCI）。累計在《農業(yè)經濟問題》、《中國農村經濟觀察》等刊物發(fā)表論文200多篇（兩篇為英文），其中30篇論文被人大報刊復印資料和CSSCI公開轉載或檢索，出版專著3部，（獨著二部，合著一部），主編教材兩部。近年來，應邀到省內外學術單位和鄉(xiāng)村宣講農村政策或作學術報告。2012年分二十五期為陜西全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鎮(zhèn)長解讀中央一號文件深受歡迎。先后二次入選陜西長安講壇主講人。
當筆者問及，一直以來為何堅持在土地流轉等涉農領域的研究時，李錄堂表示：“一部分是來自于我的本職和興趣，另一部分是出于一種悲憫情懷吧。一個好的農地制度能使不愛農業(yè)的人干好農業(yè)，一個壞的農地制度能使熱愛農業(yè)的人干不好農業(yè)；好的農民能使差的土地增產，不好的農民能使優(yōu)質的土地減產；好的農地制度能夠產生優(yōu)秀的農場主和家庭農場，優(yōu)秀的農場主和家庭農場能夠培育出優(yōu)秀的職業(yè)農民，優(yōu)秀的職業(yè)農民能夠產出優(yōu)質的農產品和提供優(yōu)質服務，優(yōu)質農產品和優(yōu)質服務能給農民帶來高額的回報。所以說，建立一套科學合理的農地制度非常重要。”
他通過調查研究表明，現行農村土地制度沒有充分體現《憲法》第六條關于社會主義初級階段基本經濟制度的規(guī)定，即我國實行“以公有制為主體，多種所有制經濟成分并存”的基本經濟制度。從農村實際看，上述《憲法》規(guī)定在現行土地集體所有制中沒有得到充分貫徹落實。由此可見，當前農村土地全額（100%）集體所有，農民家庭承包經營使用是否是實現上述«憲法»原則的最佳途徑值得反思，同時它是否符合發(fā)展社會主義混合所有制經濟的要求等也值得在法律層面進一步修改和完善。
探索設計“51∶49”土地流轉模式
農村土地流轉是推進農業(yè)規(guī)?；洜I和增加農民收入、改善農民經濟條件的基礎，但是農村土地流轉現在仍處于一個相對混亂的局面，這不僅沒有有效的幫助農民提高經濟水平，促進農業(yè)現代化的發(fā)展，反而在一些地方一定程度上損害了農民的利益。
在李錄堂看來，農村土地抵押貸款取得成功的關鍵，在于允許土地產權和住房財產權的市場化自由流轉，但還必須堅持土地集體公有制。這就意味著政府需要解除某些與《意見》精神相悖的規(guī)定，為土地所有權和使用權以及宅基地使用權的轉讓提供便利條件，農民的所有集體資產和私人資產均應得到確權，并盡快向確權人頒布具體的權益證書；及時修改與《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》和《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》相違背的法律法規(guī)條款，建立既能堅持土地集體所有制的主體地位，又能實現農村房產市場自由交易和土地自由市場流轉的體制機制，只有這樣，才能保證土地抵押貸款取得持續(xù)成功。
李錄堂教授依據國家現行法律法規(guī)和農民各自對農地的三項要求，設計了“以公有制為主體”的“雙重保障型農地市場流轉機制”試驗。他從七個方面試驗農村土地市場流轉的可能性和現實性：一是在試驗村進行土地所有制創(chuàng)新，建立“土地以集體公有為主，非集體（農民）土地所有為輔”的土地集體所有制新形式，簡稱為“51∶49式土地集體所有制”。二是確定轉出土地者和轉入土地者，讓他們達成土地比例化市場交易，且都能感受到雙重保障型農地市場流轉機制的好處。三是形成新的集體成員資格條件和新型土地承包關系。四是建立土地社會保障基金。五是建立土地規(guī)?；e金。六是實行土地規(guī)?；e金抵押貸款和土地長期抵押貸款。七是形成農村土地市場和適度農業(yè)規(guī)模經營主體，通過集體土地產權比例化市場自由買賣，逐步建立健全以家庭農場、專業(yè)大戶、農民專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)為載體的適度農業(yè)規(guī)模經營主體。
關于形成新型土地家庭承包關系。李錄堂說，其實質是指土地家庭承包貨幣關系長久不變和土地家庭承包實物關系長久不變并存。以公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展的基本經濟制度，是中國特色社會主義制度的重要支柱，也是社會主義市場經濟體制的根基。因此,實行農地產權51：49比例化混合后土地家庭承包經營控制權市場流轉，轉出土地農民可用土地衍生的“土地社會保障金和土地規(guī)?；e金”來體現他與集體之間的土地家庭承包貨幣關系長久不變（新型的土地承包關系）；轉入土地農民或組織則用其獲得的實物土地承包經營控制權,體現他與集體之間的實物承包關系長久不變，這樣就徹底消除了轉出和轉入土地雙方的后顧之憂。有利于加快農村土地市場流轉集中和人口同步城鎮(zhèn)化進程，因為不管短期打工，還是長期打工的農民都可依靠“土地社會保障金和土地規(guī)?；e金”放心地出售土地，進而加速土地流轉集中。打算永久進城的農民則可將“土地社會保障金和土地規(guī)?；e金”轉移至城鎮(zhèn)相應的社會保障金和相應的失業(yè)保險金中去，帶著財產轉移，有利于加快人口城鎮(zhèn)化進程。愿意重回農村的農民工則可提取公積金買地返回農村，體現了來去自由。關于新的集體成員資格將是動態(tài)開放的，原集體成員出生自然獲得、繼承獲得和購買獲得并存。
李錄堂教授介紹，該試驗根據國家現行法律法規(guī)對農地的三項要求（土地集體公有制性質不變；土地承包關系不變；土地用途不變）和農民對農地的三項要求（農民對土地在國家和集體層面的貨幣化社會保障要求；農民利用土地實現生存就業(yè)和發(fā)展就業(yè)的要求；農民利用土地作為商品實現其財產收入的要求），提出了建立農地產權比例化市場流轉機制的創(chuàng)新思路。這一思路遵照“以公有制為主體，多種所有制經濟成分并存”的《憲法》原則，
依據這一《憲法》精神可同理提出“土地以集體公有為主，非集體(農民)所有為輔”的集體土地所有制新形式，從經營的角度看，“土地以集體公有為主”用集體土地統(tǒng)一經營權來表達，“非集體所有為輔”用農民土地承包經營權來表達，從產權數量上看,讓前者集體占集體土地產權的51%，讓后者農民占集體土地產權的49%(簡稱51：49式土地集體所有制)。由此可見，試驗設計所提出的集體土地所有制新形式與當前農村雙層經營體制是完全一致的。
當然，該比例劃分不是絕對的，也可借鑒“金股”制度等靈活性處理。我們主張集體所占農地產權及收益總額的51%主要用于農民土地社會保障金和農地規(guī)模化公積金，以解決農地市場流轉過程中失地失業(yè)農民的生存和就業(yè)保障問題，其余49%的收益歸農民個人所有，進而形成既能保證農地集體所有制主導地位，又具有雙重保障和穩(wěn)定性的農地產權市場流轉機制，最終科學解決人多地少條件下農地產權市場化所產生的社會震蕩問題，及農地產權自由進入和退出問題，探索了一種集體土地市場化和規(guī)?；男峦緩?。該試驗還將對農地產權比例市場流轉所需的配套措施，如農民利用土地實現社會保障和就業(yè)保障、農地金融支持等方面進行系統(tǒng)性的綜合探討。
以公有制為主體，建立雙保障型土地市場
為檢驗“以公有制為主體的雙重保障型農地市場流轉機制”，李錄堂教授在陜西省藍田縣董嶺村建立起試驗基地。該改革試驗示范項目將農地產權（所有權、農地承包經營使用權等）在集體和農民之間按集體占51%，農民占49%的比例混合分配后再市場化流轉，解決“轉出土地農民不敢轉出土地”和“轉入土地農民或經濟組織無錢轉入土地”問題，探索集體土地永久市場化、規(guī)?；男侣窂健?/div>
李錄堂向《西部大開發(fā)》介紹，董家?guī)X村示范項目探索建立“以土地集體公有為主，非集體（農民）土地所有為輔”的土地集體公有制，通過土地承包經營控制權比例化市場流轉試驗，組建土地股份合作社、家庭農場和專業(yè)大戶等經營主體，實行規(guī)?；s化經營，進而科學地解決人多地少條件下土地產權市場化可能產生的社會不穩(wěn)定因素以及農民農地產權自由進入和退出問題，讓農民“退出土地”有保障，“進入土地”有支持，徹底消除農民流轉土地的后顧之憂，形成“以公有制為主體具有雙重保障的農地市場流轉機制”。這一農村土地改革的新思路是遵照“以公有制為主體，多種所有制經濟成分并存”的《憲法》原則，借鑒國有企業(yè)劃分國有股、企業(yè)股和企業(yè)全員持股的經驗及城鎮(zhèn)住房公積金改革的做法，將農地產權（農地承包經營使用權等）在集體和農民之間按集體占51%，農民占49%的比例混合分配后再市場化流轉。其中集體所占農地產權及收益總額的51%主要用于農民土地社會保障金和農地規(guī)?；e金，以解決農地市場流轉過程中失地失業(yè)農民的生存和就業(yè)保障問題，其余49%的收益歸農民個人所有，進而形成既能保證農地集體所有制主導地位，又具有雙重保障和穩(wěn)定性的農地產權市場流轉機制。
那么實施“51∶49”土地流轉模式的董嶺村項目取得了怎樣的成果呢？據該村書記李田利介紹：通過農地產權比例化市場流轉改革，土地可以量化為貨幣，給村民提供雙重保障，當然貨幣也可自由購買土地，讓農民實現生存和就業(yè)?，F有的土地流轉方式制約了農業(yè)集約化發(fā)展和農民收入的增長，啟動產權比例化市場流轉試點后，可以很好解決村里土地規(guī)?；洜I問題，把村民從土地中解放出來，加快村里產業(yè)發(fā)展，增加農民收入，他們村力爭用一到兩年的努力，流轉土地2000畝，為農地產權比例化市場流轉改革探索可以推廣的經驗。村民與村委會簽訂流轉協(xié)議，村委會在委托第三方或自己成立公司經營，通過發(fā)展現代農業(yè)保障村民收益，村民可以享受土地收益保底和產業(yè)發(fā)展年終分紅，同時在村委會下設集體資產管理委員會，監(jiān)督集體資產保值增值。在試驗中李田利也體會農村宅基地、林地和草地也可依此方法實現市場化。
李錄堂教授介紹：“通過集體土地產權比例化市場自由買賣，逐步通過土地市場形成以家庭農場、專業(yè)大戶、農民專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)為載體的適度農業(yè)規(guī)模經營主體。”該試驗將在董家?guī)X村形成新的集體成員資格條件和新型土地家庭承包關系，建立土地社會保障金、土地規(guī)?；e金，實行土地規(guī)?；e金抵押貸款，找到了一種農村土地與金融結合的有效路徑，最終推動農村經濟發(fā)展和農民收入增加。
李錄堂教授還說：建立農村土地產權比例化市場流轉機制，有利于新的鄉(xiāng)村治理機制形成?，F在農村幾乎所有生產要素都市場化了，唯有土地例外。其結果造成：一方面農地等資源的優(yōu)化配置無法通過市場手段來實現，而不得不依賴戶籍制度、人口數量、血緣關系、30年不變政策和農村行政權力等非市場力量來流轉配置農用土地，這完全不符合黨的十八屆三中全會提出的發(fā)揮“市場決定性作用”的理論主張；另一方面，現行農地制度至今沒有找到如何建立科學合理的農地承包經營使用權自由進入和退出的途徑與方法，導致農民一次性流出土地容易，再次流入土地難。作為農民，他只能強制被動地選擇一個其出生地的農村集體經濟組織，不利于農村集體經濟組織管理水平的提高。如果建立“土地以集體公有為主，非集體（農民）土地所有為輔”的土地集體所有制新形式，實行農地產權比例化市場流轉，農民能夠自由地選擇進入和退出集體農地承包經營控制權，那么，他就可以通過自由選擇進入鄉(xiāng)村治理水平高的農村集體經濟組織和退出鄉(xiāng)村治理水平低的農村集體經濟組織的農地承包經營控制權，進而對鄉(xiāng)村治理不善和水平低的農村集體經濟組織形成激勵壓力和優(yōu)勝劣汰機制。（關于本試驗設計的圖解請見下圖）
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